Diese Verwaltungsvereinbarung ist ja ein gemeinsamer Vertrag zwischen den Landesrundfunkanstalten.
Richtig, der Beitragsservice ist durch gemeinsamen Vertrag, nämlich die "Verwaltungsvereinbarung Gebühreneinzugszentrale", gegründet worden. Mittlerweile nennt sich diese Verwaltungsvereinbarung "Verwaltungsvereinbarung Beitragseinzug". In dieser Verwaltungsvereinbarung ist die Gründung, der innere Aufbau, die Finanzierung und die (eventuelle) Abwicklung des Beitragsservice geregelt, genau so, wie es in einem Gesellschaftsvertrag oder in einer Satzung einer Gesellschaft oder eines Verbandes geschieht.
Meiner Ansicht nach kann die Organisationsform "Beitragsservice" keiner üblichen Organisationsform eindeutig zugeordnet werden. Deshalb bleibt nur die Einordnung als Organisationsform eigener Art, also einer Organisationsform "sui generis", wie man es im Gesellschaftsrecht ausdrückt. Ich möchte meine Einschätzung dazu folgendermaßen begründen:
§ 2 der Verwaltungsvereinbarung Beitragseinzug enthält den "Unternehmensgegenstand". Dort heißt es in Satz 1:
"Die Rundfunkanstalten betreiben den "Zentralen Beitragsservice ARD, ZDF Deutschlandradio" mit Sitz in Köln-Bocklemünd für die Abwicklung des Beitragseinzugs als gemeinsames Rechen- und Dienstleistungszentrum im Rahmen einer nicht-rechtsfähigen Verwaltungsgemeinschaft."Das Betreiben eines gemeinsamen Rechenzentrums ist ein gemeinsamer Zweck. Hierbei handelt es sich ferner um einen gesetzlich zulässigen Zweck, und zwar auf dem Gebiet des Zivilrechts, denn der Betrieb eines Rechenzentrums ist für sich genommen keine hoheitliche Aufgabe. Schließen sich mehrere Personen (und dies können auch juristische Personen des öffentlichen Rechts sein, wie es Rundfunkanstalten eben sind) zur Verfolgung eines gemeinsamen, gesetzlich zulässigen Zwecks auf dem Gebiet des Zivilrechts zusammen, handelt es sich um eine
Gesellschaft.
Dass § 2 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung von einer "nicht-rechtsfähigen" Verwaltungseinrichtung spricht, liegt daran, dass es kein Gesetz gibt, welches dem Beitragsservice die Rechtsfähigkeit verleiht. Allerdings ist der Beitragsservice nur im Innenverhältnis zu den Rundfunkanstalten nicht-rechtsfähig. Soweit er nämlich im Außenverhältnis, d.h. in rechtsgeschäftliche Verhältnisse zu Dritten, in Erscheinung tritt, ist er rechtsfähig, weil die Rechtsordnung es nicht zulassen kann, dass Dritte im rechtsgeschäftlichen Verkehr mit Nichtrechtsfähigen interagieren. Dies folgt aus einfachen Überlegungen des Rechtsschutzes des Rechtsverkehrs.
Der innere Aufbau des Beitragsservice ähnelt dem inneren Aufbau eines Zweckverbandes, wie er im Kommunalrecht zu finden ist, denn er hat einen Geschäftsführer (§ 5 der Verwaltungsvereinbarung) als ausführendes Organ und einen Verwaltungsrat (§ 3 der Verwaltungsvereinbarung) als beschließendes Organ. Als weitere Ähnlichkeit zur Organisationsform des Zweckverbandes entsendet jede Rundfunkanstalt gemäß § 3 Nr. 2 der Verwaltungsvereinbarung eines oder mehrere Mitglieder in den Verwaltungsrat. Um welche Personen es sich dabei gegenwärtig handelt, kann in
diesem Wikipedia-Artikel nachgelesen werden (der wahrscheinlich vom Feind höchstpersönlich erstellt wurde).
Nach § 6 Nr. 6 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung Beitragseinzug werden die Kosten des Zentralen Beitragsservice von den Rundfunkanstalten getragen. Dies bedeutet, dass die Finanzierungsverantwortung von den Rundfunkanstalten in ihrer gesamthänderischen Gebundenheit getragen wird. Nicht nur daran, dass der Beitragsservice eigene Organe und einen eigenen Sitz hat, sondern auch daran, dass die Finanzierungsverantwortung bei den Rundfunkanstalten in ihrer gesamthänderischen Gebundenheit liegt, wird deutlich, dass der Beitragsservice eine eigenständige Organisationsform ist, die nicht "Teil einer Rundfunkanstalt" sein kann, wie es die Rechtsprechung recht vorschnell und ohne jegliche weitere Begründungen meint.
Im Gesellschaftsrecht werden die einzelnen Organisationsformen üblicherweise auch dadurch charakterisiert, ob lediglich eine Selbstorganschaft oder auch eine Fremdorganschaft möglich ist. Selbstorganschaft bedeutet, dass die Geschäftsführung nur durch einen oder mehrere (eigene) Gesellschafter einer Gesellschaft ausgeübt werden darf. Dies ist beispielsweise bei einer GbR oder einer OHG der Fall. Ein Fall der Fremdorganschaft liegt vor, wenn ein fremder Dritter (d.h. ein Nichtgesellschafter) zur Geschäftsführung befugt ist. Dies ist beispielsweise bei einer GmbH der Fall. Beim Beitragsservice geht nicht klar hervor, ob ein Fall der Selbstorganschaft oder ein Fall der Fremdorganschaft vorliegt, denn in § 5 Nr. 1 der Verwaltungsvereinbarung Beitragseinzug heißt es nur:
"Die Geschäftsführung besteht aus einem Geschäftsführer/einer Geschäftsführerin."Es ist jedoch stark anzunehmen, dass ein Fall der Fremdorganschaft vorliegt, denn der derzeitige Geschäftsführer (Dr. Stefan Wolf) repräsentiert nach meinem Kenntnisstand keines der Mitglieder des Beitragsservice (d.h. keine der Rundfunkanstalten). Der Verwaltungsrat bestellt zwar den Geschäftsführer (§ 3 Nr. 6 Buchstabe c der Verwaltungsvereinbarung Beitragseinzug), jedoch gibt es keine ausdrückliche Regelung dergestalt, dass die Geschäftsführung aus dem Kreise des Verwaltungsrats oder gar aus dem Kreise der Rundfunkanstalten selbst zu bestimmen ist. Dass die Geschäftsführung aus dem Kreise der Gesellschafter bestimmt wird, ist aber ein Charakeristikum der Selbstorganschaft. Aufgrund dessen handelt es sich meiner Ansicht nach gesellschaftsrechtlich bzw. organisationsrechtlich um eine Organisationsform eigener Art.
Dies war die gesellschaftsrechtliche bzw. organisationsrechtliche Perspektive. Damit ist jedoch die verwaltungsrechtliche Perspektive noch nicht geklärt.
Aus verwaltungsrechtlicher Perspektive ist zu klären, ob es sich bei dem Beitragsservice um einen Verwaltungshelfer oder um eine Behörde handelt.
Ein Verwaltungshelfer zeichnet sich dadurch aus, dass er gegenüber der öffentlichen Verwaltung Hilfstätigkeiten ausführt, damit diese ihre hoheitlichen Aufgaben erfüllen kann. Ein Verwaltungshelfer handelt dabei stets weisungsgebunden. Sofern der Beitragsservice also bloße Hilfstätigkeiten übernimmt, handelt er als Verwaltungshelfer.
Es kann jedoch auch sein, dass der Beitragsservice als sog. Beliehener eine eigenständige Behörde ist. Beliehene sind Private, die hoheitliche Aufgaben erledigen. Aus Gründen der Rechtssicherheit muss ein Beleihungsrechtsverhältnis jedoch immer durch ein förmliches Gesetz begründet werden. Ob dies hinsichtlich des Beitragsservice der Fall ist, ist fraglich. Meiner Einschätzung nach soll an dieser Stelle eine absichtliche Verschleierung der Verhältnisse stattfinden.
In § 10 Absatz 7 Satz 1 RVStV heißt es:
"Jede Landesrundfunkanstalt nimmt die ihr nach diesem Staatsvertrag zugewiesenen Aufgaben und die damit verbundenen Rechte und Pflichten ganz oder teilweise durch die im Rahmen einer nichtrechtsfähigen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsgemeinschaft betriebene Stelle der öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten selbst wahr."Dies könnte man als Begründung eines Beleihungsrechtsverhältnisses verstehen, denn offenkundig werden die Rundfunkanstalten einerseits und die "betriebene Stelle" als zwei eigenständige Organisationsformen wahrgenommen. Allerdings bleibt zum einen unklar, wer genau diese "betriebene Stelle" ist. Meiner Ansicht nach handelt es sich insofern um einen Verstoß gegen den Grundsatz der Normenklarheit. Zum anderen stellt sich die Frage, wie die Rundfunkanstalten im eigenen Namen "durch die betriebene Stelle" handeln können.
In § 2 der Leistungssatzungen der Landesrundfunkanstalten heißt es:
"Die im Rahmen einer nicht rechtsfähigen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsgemeinschaft betriebene gemeinsame Stelle der öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten nimmt die der Rundfunkanstalt zugewiesenen Aufgaben und die damit verbundenen Rechte und Pflichten nach § 10 Abs. 7 Satz 1 RBStV ganz oder teilweise für diese wahr. Sie wird dabei auch für das ZDF und das Deutschlandradio tätig."Hieraus geht deutlicher als in § 10 Absatz 7 Satz 1 RBStV hervor, dass eine Übertragung hoheitlicher Aufgaben stattfinden soll. Jedoch handelt es sich bei den Leistungssatzungen nicht um ein förmliches Gesetz. Wiederum bleibt unklar, wer genau die "gemeinsame Stelle" ist. Außerdem geht nicht deutlich hervor, welche Aufgaben, Rechte und Pflichten dieser "gemeinsamen Stelle" übertragen werden. Dies gilt insbesondere für die Textstelle "ganz oder teilweise". Somit wird jeder im Unklaren gelassen, welche Kompetenzen der nicht weiter bezeichneten "gemeinsamen Stelle" ganz oder teilweise übertragen werden sollen.
Welche Kompetenzen der Beitragsservice wahrnehmen soll, ist allerdings in § 2 der Verwaltungsvereinbarung Beitragseinzug enthalten. Hier heißt es in dessen Satz 2:
"Durch den Zentralen Beitragsservice nehmen die Rundfunkanstalten folgende Einzelaufgaben wahr:
a) Organisation und Durchführung sller Aufgaben im Massenverfahren (Kundenbetreuung, Marktbearbeitung, Beschwerdemanagement)
b) Entgegennahme und Bearbeitung von An-, Um-, Änderungs- und Abmeldungen der Beitragsschuldner
c) Verwaltung und Pflege des Bestandes der Beitragskonten
d) Organisation und Abwicklung des Zahlungsverkehrs, insbesondere die Annahme des Rundfunkbeitrags und die Kontrolle des Beitragseingangs sowie Einleitung von Maßnahmen zur Erlangung rückständiger Beitragsforderungen (Inkasso und Vollstreckung), soweit diese Beitreibungsmaßnahmen nicht von den Landesrundfunkanstalten einzeln oder durch einen externen Dienstleister durchgeführt werden
e) Abrechnung der zugunsten der einzelnen Landesrundfunkanstalten eingehenden Rundfunkbeiträge mit den Rundfunkanstalten
f) Erstattung von Rundfunkbeiträgen
g) Vereinbarungen mit Postdienstleistern, Geldinstituten usw. zur Regelung des Zahlungsverkehrs
h) Bereitstellung aller erforderlichen Formblätter, Druckschriften und Daten für Tätigkeiten der einzelnen Anstalten im Zusammenhang mit dem Beitragseinzug
i) Durchführung der Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen sowie Führung eines entsprechenden Bestands
j) gemeinsame Planung der Beitragserträge für ARD, ZDF und Deutschlandradio in Abstimmung mit den Rundfunkanstalten
k) Konzeption und Durchführung eines Qualitätsmanagements für alle Massenverfahren in Abstimmung mit den Rundfunkanstalten
l) Konzeption und Implementierung aller zentralen Controlling- und Berichtssysteme
m) Planung und Bereitstellung aller IT-Verfahren und IT-Anwendungssysteme für den Beitragseinzug, Bereitstellung/Betrieb der technischen Voraussetzungen für den Internetauftritt "www.rundfunkbeitrag.de", sowie inhaltliche und redaktionelle Gestaltung des Formularwesens und aller Inhalte, die die innerbetrieblichen Belange des Zentralen Beitragsservice betreffen (vgl. dazu § 8 C. 1. b))
n) Unterstützung der Landesrundfunkanstalten bei der Erfüllung ihrer Aufgaben des dezentralen Beitragsservice
o) Verarbeitung von Daten, die auf der Grundlage rechtlicher Regelungen, Auskunfts- und Anzeigepflichten mitgeteilt oder übermittelt werden
p) Erlass von Bescheiden und Widerspruchsbescheiden, soweit das Verwaltungserfahren nicht von den Landesrundfunkanstalten selbst durchgeführt wird"Hierzu ist zu sagen, dass manche Aufgaben reine Hilfstätigkeiten sind, wie beispielsweise das Beschwerdemanagement unter Buchstabe a. Andere Aufgaben sind hingegen hoheitliche Aufgaben, wie beispielsweise das Einleiten von Vollstreckungsmaßnahmen unter Buchstabe d, die Erstattung von Rundfunkbeiträgen unter Buchstabe f oder der Erlass von Bescheiden und Widerspruchsbescheiden unter Buhstabe p. Sofern es sich bei dem Beitragsservice um einen Verwaltungshelfer handelt, könnte man meiner Ansicht nach durchaus argumentieren, dass es sich insofern um Amtsanmaßung handelt. Unzulässig ist es meiner Ansicht nach, dem Beitragsservice eine Zwitter- oder Chamäleonstellung aus Verwaltungshelfer einerseits und Beliehenem (und damit Behörde) andererseits einzuräumen, denn für den Betroffenen muss aus Gründen der Rechtssicherheit klar und eindeutig sein, ob er gegenüber einer Behörde oder gegenüber einem Verwaltungshelfer handelt. Durch die Vermischung von Verwaltungshelfertätigkeiten und hoheitlichen Aufgaben in § 2 der Verwaltungsvereinbarung Beitragseinzug geschieht jedoch genau dies, nämlich eine Chamäleonstellung des Beitragsservice. Zu beachten ist zudem, dass es sich bei der "Verwaltungsvereinbarung Beitragsservice" nicht um ein förmliches Gesetz handelt, in welchem die einem Beliehenen übertragenen hoheitlichen Aufgaben konkret zu bezeichnen sind.
Merkwürdig mutet auch folgender Aspekt an:
In § 1 Satz 2 der Verwaltungsvereinbarung Beitragseinzug heißt es:
"Der Beitragsservice besteht aus einer Gemeinschaftseinrichtung Zentraler Beitragsservice in Köln-Bocklemünd, einer Gemeinschaftseinrichtung Beitragskommunikation/Marketing, einer Gemeinschaftseinrichtung Beitragsrecht sowie den dezentralen Einheiten bei den Landesrundfunkanstalten."Merkwürdig daran ist, dass der Beitragsservice als eigenständige Organisationsform mit eigenem Sitz den inneren Aufbau der Landesrundfunkanstalten bestimmt, indem er regelt, dass er selbst aus "dezentralen Einheiten bei den Landesrundfunkanstalten" besteht. Dies ist meiner Ansicht nach eine eindeutige Überschreitung seiner eigenen Regelungskompetenzen. Denn: Welche Verwaltungseinheiten bei einer Rundfunkanstalt gebildet werden oder nicht, diese Entscheidung obliegt der Rundfunkanstalt ganz allein. Der Beitragsservice hat keinerlei Befugnisse, in die Entscheidungskompetenzen oder den inneren Aufbau der Rundfunkanstalten einzugreifen. Vielmehr werden die Entscheidungskompetenzen und der innere Aufbau der Rundfunkanstalten durch die entsprechenden Gesetze und Satzungen, beispielsweise durch das HR-Gesetz und die HR-Satzung, geregelt.
Alles in allem sollte man bei der Frage, ob es sich bei dem Beitragsservice um einen Verwaltungshelfer oder um eine Behörde handelt, den Willen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einbeziehen. Nach dem Willen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks soll der Beitragsservice nach dem Gesamtbild der Verhältnisse die Verwaltung des Abgabenaufkommens des gesamten öffentlich-rechtlichen Rundfunks übernehmen. Das bedeutet, er soll den Beitragseinzug übernehmen, Vollstreckungsmaßnahmen einleiten, die Beitragskonten führen, Bescheide erlassen, das Abgabenaufkommen an die Rundfunkanstalten verteilen - kurz also: die Verwaltung des Abgabenaufkommens des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in seiner Gesamtheit übernehmen. Damit ist er meiner Ansicht nach eine Behörde.
All diese von mir vorstehend benannten Aspekte zeigen eine detaillierte Befassung mit der Rechtsnatur des Beitragsservice auf. Eine derart detaillierte Befassung zur Rechtsnatur des Beitragsservice hat in der Rechtsprechung bislang nicht stattgefunden, ist jedoch meiner Ansicht nach zwingend erforderlich. Ich lade alle ein, sich weiter an der Diskussion um die Rechtsnatur des Beitragsservice zu beteiligen.
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