Auch wenn nun schon ein paar Tage ins Land gegangen sind, hier noch ein Protokoll eines bei der mündichen Verhandlung anwesenden Mitstreiters.
(PDF im Anhang)
Protokoll zur mündlichen Verhandlung beim Bundesverfassungsgericht am 16.05.2018
Vorbemerkung: Dieses Protokoll basiert auf einem umfangreichen Mitschrieb zur Verhandlung. Abgesehen von besonderen, außergewöhnlichen Formulierungen oder Pointen der Verfahrensbeteiligten, die z.T. wörtlich notiert wurden, enthielt der Mitschrieb lediglich Stichworte zu den vorgetragenen Sachargumenten. Daraus wurden nachträglich wieder vollständige Sätze gemacht. Die dabei gewählte Darstellungsform der wörtlichen Rede dient ausschließlich der leichteren Lesbarkeit. Sie bedeutet nicht, daß es sich um wortgetreue Zitate handelt.
Der sinngemäße sachliche Inhalt der Redebeiträge wurde aber nach bestem Wissen und Gewissen korrekt wiedergegeben. Die originale Abfolge der Argumente wurde dabei beachtet und es wurden keine bewußten Ergänzungen oder Verfälschungen vorgenommen.
Aus dem Protokoll ergeben sich nicht die Namen der Redner, sondern nur jeweils Zuordnungen zu einer der folgenden Kategorien:
Gericht: Die Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts.
Privat: Beschwerdeführer im privaten Bereich und deren Vertreter.
Betrieb: Vertreter der Beschwerdeführer im betrieblichen Bereich.
Rundfunk: Vertreter von Rundfunkanstalten, Bundesregierung und Landesregierungen.
Wissen: Vertreter des Wissenschaftlichen Beirats des Bundesfinanzministeriums.
[Beginn der Verhandlung um 10:00 Uhr]
Gericht: Das Bundesverfassungsgericht verhandelt über vier Verfassungsbeschwerden, drei davon zum privaten, eine zum betrieblichen Rundfunkbeitrag.
[Namen, Aktenzeichen, …]
Seit 2013 wird ein geräteunabhängiger Rundfunkbeitrag erhoben. Dieser ist im privaten Bereich von Wohnungsinhabern zu entrichten. Die Beitragspflicht besteht auch für Zweitwohnungen. Im gewerblichen Bereich ist der Beitrag an Betriebsstätten geknüpft und richtet sich dort nach der jeweiligen Zahl der Beschäftigten und der Kraftfahrzeuge. Für Unternehmen mit vielen Betriebsstätten und / oder vielen Kraftfahrzeugen (Dienst- oder Mietwagen) können sich erhebliche Belastungen ergeben.
Die Beschwerdeführer rügen, der Rundfunkbeitrag sei eine verkappte Demokratiesteuer. Bei der Abgabe handle es sich nicht um eine Vorzugslast. Es liege keine Gruppennützigkeit vor und die tatsächliche Nutzung werde nicht nachgewiesen. Wo aber keine Nutzung erfolge, dürfe keine Zahlungspflicht gelten. Gerügt werden auch Mehrfachbelastungen u.a. durch Zweitwohnungen sowie die Ungleichbehandlung von gewerblich genutzten gegenüber privaten Kraftfahrzeugen.
Die Verfahren werfen Fragen auf, die tief in die Feinheiten des Abgabenrechts und der Verfassung führen. Das Gericht hat zu klären: Existiert ein auf Personen individualisierbarer, durch den Rundfunkbeitrag ausgleichsfähiger Sondervorteil? Ist die Lastenverteilung gleichheitsgerecht? Darf der Beitrag zusätzlich für Zweitwohnungen erhoben werden? Wie rechtfertigen sich die degressive Skala zur Bestimmung der Beitragshöhe für Betriebsstätten und die unterschiedliche Behandlung von Kraftfahrzeugen im gewerblichen und privaten Bereich?
[Feststellung der Anwesenheit]
Gericht: Im Jahr 2013 wurde die frühere Rundfunkgebühr durch den neuen Rundfunkbeitrag abgelöst. Die Abgabe dient nach wie vor der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Der Beitrag wird von Wohnungsinhabern erhoben, wobei mehrere Bewohner als Gesamtschuldner haften. Der Gesetzgeber hat bestimmte Ermäßigungen und Befreiungsmöglichkeiten sowie eine Härtefallklausel vorgesehen. Von Inhabern von Betriebsstätten sind ebenfalls Rundfunkbeiträge zu entrichten. Diese berechnen sich gemäß einer Staffel nach Mitarbeiterzahl (sozialversicherungspflichtig Beschäftigte in Voll- oder Teilzeit) und der Anzahl der Kraftfahrzeuge. Der Rundfunkbeitrag wird monatlich geschuldet und ist in der Mitte eines Dreimonatszeitraums fällig. Es handelt sich um eine Schickschuld. Die Höhe eines vollen Rundfunkbeitrags lag zunächst bei 17,98 Euro pro Monat und beträgt aktuell 17,50 Euro. Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag definiert Anmelde-, Anzeige- und Auskunftspflichten, die Verteilung des Beitragsaufkommens und das Vorgehen bei rückständigen Beiträgen. Weitere Regelungen betreffen die Erhebung und den Abgleich von Daten.
Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, die bloße Möglichkeit des Empfangs reiche für die Erhebung des Rundfunkbeitrags aus. Der Gesetzgeber habe außerdem Ein- und Mehrpersonenhaushalte mit einer pauschalen Abgabe belegen dürfen. Er sei nicht gezwungen gewesen, anstelle einer Wohnungspauschale eine Pro-Kopf-Abgabe einzuführen, denn dies hätte die Berücksichtigung der personellen Fluktuation innerhalb von Wohnungen erfordert, was zu erheblichem Mehraufwand bei nur geringfügigen Auswirkungen auf die Lastenverteilung geführt hätte. Um den Verwaltungsaufwand zu minimieren, seien auch Mehrbelastungen durch Zweitwohnungen gerechtfertigt. In Bezug auf Betriebsstätten könne man von einer nahezu hundertprozentigen Ausstattung mit Empfangsgeräten ausgehen, so daß in zulässiger Weise typisiert worden sei. Da sich die tatsächliche Rundfunknutzung bzw. der genaue Vorteil nicht ermitteln ließen, sei eine nach Mitarbeiterzahl gestaffelte Beitragshöhe nicht zu beanstanden.
Die Beschwerdeführer halten die Rundfunkabgabe nicht für einen Beitrag, sondern für eine Steuer. Darüberhinaus habe der Gesetzgeber mit Verstößen gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG seine Typisierungsbefugnis überschritten. Ohne Empfangsgeräte sei keine Zahlungspflicht zulässig. Ein Beitrag müsse eine Ausweichmöglichkeit lassen. Auch Mehrfachbelastungen durch die Gleichbehandlung von Ein- und Mehrpersonenhaushalten sowie die Beitragspflicht für Zweitwohnungen seien nicht mit dem Gleichheitssatz vereinbar.
Im Verfahren zum betrieblichen Rundfunkbeitrag wird insbesondere die Rechtmäßigkeit der Abgabe für gewerblich genutzte Kraftfahrzeuge in Frage gestellt. Es werden Verstöße gegen das Kostendeckungsprinzip und die Belastungsgleichheit, die Nichteinhaltung der Typisierungskriterien und das Vorliegen eines strukturellen Erhebungsdefizits gerügt. Der Vorteil des Rundfunkempfangs in Kraftfahrzeugen sei auch bereits durch die Beiträge der Nutzer im privaten Bereich abgegolten, wo Kraftfahrzeuge außerdem beitragsfrei gestellt seien.
Gegen den Richter Kirchhof war seitens der Beschwerdeführer Befangenheitsantrag gestellt und vom Gericht zurückgewiesen worden.
Privat: Der Rundfunkbeitrag verletzt die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, die Finanzverfassung und das Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 GG. Voraussetzung für eine Vorzugslast ist eine spezifische Beziehung zwischen dem Abgabentatbestand und dem abzugeltenden Vorteil. Beim Rundfunk handelt es sich um elektromagnetische Schwingungen, deren Umwandlung stets ein Empfangsgerät erfordert. Die jetzt für die Beitragspflicht relevante Wohnung kann die Schwingungen aber nicht umwandeln. Ich verweise dazu auch auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Badischen Weinabgabe und zum Straßenausbaubeitrag. In der Entscheidung vom 25.06.2014 zum Straßenausbau wird ausdrücklich auf die nicht beitragspflichtige Allgemeinheit abgestellt. Die Verwaltungsgerichte haben aber beim Rundfunkbeitrag bisher regelmäßig eine Finanzierungsverantwortung für jede Person gesehen. Selbst die Seite rundfunkbeitrag.de spricht von einem Solidarmodell, d.h. hier wird ein Verfassungsverstoß proklamiert.
Ein weiteres Problem ist die Vermutung, in praktisch jeder Wohnung seien Empfangsgeräte vorhanden. Die statistischen Daten, die dies belegen sollen, stammen nämlich vom Bund, also nicht, wie es nach Art. 70 GG folgerichtig gewesen wäre, aus den Ländern. In den einzelnen Bundesländern existieren jedoch starke Unterschiede, etwa zwischen Stadt und Flächenland. So gibt es z.B. in Berlin überdurchschnittlich viele Wohnungen ohne Empfangsgeräte. Es ist somit fraglich, ob es überhaupt zulässig ist, vom Bundesdurchschnitt auszugehen. Im übrigen unterstützt nicht jedes Mobiltelefon den Internetzugang. Ich nutze ein Telefon für 18 Euro, mit dem geht das nicht. Insgesamt gibt es in Deutschland mehr als eine Million Wohnungen ohne Empfangsgeräte.
Nach den geltenden Typisierungskriterien darf aber nur eine kleine Zahl von Personen benachteiligt werden. Die Verwaltungsgerichte gehen darauf nicht ein. Kennen die Gerichte diese Regeln vielleicht nicht? Ich habe Gespräche mit der Hamburger Bürgerschaft geführt und nachgefragt, ob die verfassungsrechtlichen Kriterien hier bekannt sind. Es hat sich herausgestellt, daß das nicht der Fall ist. Die verwendeten Begriffe wie Medienabgabe oder Demokratieabgabe machen bereits deutlich, daß es sich um eine Gemeinlast handelt. Die Demokratie muß jedoch steuerfinanziert sein. Es kann keinen Demokratiebeitrag geben. Wenn Abgeordnete das Verfassungsrecht nicht kennen, müssen sie sich gegebenenfalls informieren.
Privat: Es ist zu klären, ob der Schritt von der gerätebezogenen zur geräteunabhängigen Rundfunkabgabe verfassungsrechtlich vertretbar war. Liegt eine Gemeinlast vor? Ist eine Ausgestaltung als Vorzugslast zulässig? Umstritten ist auch, ob sich der öffentlich-rechtliche Rundfunk noch im Rahmen seines Auftrags bewegt, was aber heute nicht das Thema sein wird.
Wäre der Rundfunkbeitrag als Steuer zu qualifizieren, wäre er schon wegen kompetenzwidrigen Zustandekommens verfassungswidrig. Die bisherige abgabenrechtliche Einordnung durch die Verwaltungsgerichte ist dogmatisch fehlerhaft. Der Rundfunkbeitrag erweist sich sowohl formell als auch materiell als verfassungswidrig. Fraglich ist u.a., ob eine Typisierung nicht nur bezüglich der Höhe der Belastung, sondern schon zum Belastungsgrund noch mit dem Äquivalenzprinzip in Einklang steht. Auch sind Verstöße gegen den Gleichheitssatz nach Art. 3 GG festzustellen, besonders schwerwiegend durch doppelte Beitragspflichten für Zweitwohnungen.
Bedenklich ist außerdem, daß die geplante Aufkommensneutralität nicht eingehalten wurde. Der 21. KEF-Bericht hat einen Überschuß von 550 Millionen Euro ermittelt. Es ist zweifelhaft, ob sich ein ggf. nachträglicher Ausgleich mit dem Wesen einer Vorzugslast vereinbaren läßt.
Formelle Mängel des Rundfunkbeitrags ergeben sich insbesondere daraus, daß im Gesetz nicht klar festgelegt wurde, was und vor allem wofür genau zu zahlen ist. Dieses gesetzgeberische Versäumnis dürfen die Gerichte nicht durch Auslegung heilen.
Privat: Ich habe mich spontan zu diesem Redebeitrag entschlossen und bitte deshalb um Nachsicht, falls es etwas holprig werden sollte. Ich bin Inhaber zweier Wohnungen und bewohne sowohl meine Erst- als auch meine Zweitwohnung allein. Mein wesentlicher Kritikpunkt am Rundfunkbeitrag ist das Verteilungsmodell der Abgabenlasten.
Das Bundesverwaltungsgericht spricht von einem personenbezogenen Beitrag. Dabei wurden die Typisierungskriterien nicht oder nur oberflächlich geprüft. Über 40 % der Haushalte sind Einpersonenhaushalte.
Darüberhinaus trifft das Argument nicht zu, ein Wohnungsbeitrag sei praktikabler als eine Kopfpauschale. Ein Beitrag pro Kopf wäre im Gegenteil viel einfacher. Siehe dazu die Fragen- und Antwortseite der Rundfunkanstalten, nach der sich aus dem Meldedatenabgleich keine Wohnungszuordnung ergibt. Zieht z.B. der als Beitragszahler angemeldete Bewohner eines Zweipersonenhaushalts weg, wird das für die Rundfunkanstalten erst beim nächsten Meldedatenabgleich erkennbar, also im Jahr 2022. Umzüge, Auszüge etc. finden aber täglich statt. Die personelle Fluktuation innerhalb von Wohnungen, die laut Bundesverwaltungsgericht gegen eine Pro-Kopf-Abgabe sprechen soll, ist damit gerade beim Wohnungsbeitrag ein Problem. Sie führt zu einem erneuten Erhebungsdefizit, indem sie die Flucht aus dem Rundfunkbeitrag etwa dadurch ermöglicht, daß sich Personen in Mehrfamilienhäusern auf bereits geleistete Zahlungen für eine der anderen Wohnungen berufen.
Eine Abgabe pro Kopf wäre erheblich einfacher zu verwalten, so daß eventuell sogar die Beiträge leicht sinken könnten. Die momentane Verwaltungspraxis muß meiner Meinung nach ein Alptraum sein.
Betrieb: Wir stellen weder die Finanzierungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Frage, noch bestreiten wir, daß das System der früheren Rundfunkgebühr reformbedürftig war. Ein legitimes Ziel ergibt aber nicht automatisch eine verfassungskonforme Lösung. Anders ausgedrückt: Gut gemeint ist nicht gleichbedeutend mit gut gemacht.
Im Gegensatz zu offiziellen Verlautbarungen war der Rundfunkbeitrag von vornherein nicht aufkommensneutral konzipiert. Eine gleichbleibende Abgabenhöhe in Kombination mit einer breiteren Basis von Zahlungsverpflichtungen muß zwangsläufig zu Mehreinnahmen führen. Es hat den Anschein, daß genau dies das Ziel des Gesetzgebers war.
Speziell zur Beitragspflicht für betrieblich genutzte Kraftfahrzeuge kann die nachträglich von den Verwaltungsgerichten gelieferte Begründung nicht überzeugen. Denn durch die Fahrzeuge entsteht den Betrieben kein zusätzlicher kommunikativer Nutzen. Bei großen Fahrzeugflotten, z.B. durch Mietfahrzeuge, kommt es jedoch zu massiven Mehrfachbelastungen, die gegen den Grundsatz der Belastungsgleichheit nach Art. 3 GG verstoßen. Zudem besteht hier ein Vollzugsdefizit. Dazu werden wir gleich mehr hören.
Betrieb: Mit der neuen Regelung sollte das bei der früheren Rundfunkgebühr bestehende strukturelle Erhebungs- und Vollzugsdefizit reduziert werden. Wir unterstützen das. Die Maßnahmen dazu sind aber im betrieblichen Bereich nicht so wirksam wie im privaten Bereich. Denn die korrekte Erhebung der Beiträge für gewerblich genutzte Kraftfahrzeuge setzt den Mitwirkungswillen der Beitragsschuldner voraus. Der Ehrliche ist also der Dumme, was die Belastungsgleichheit nach Art. 3 GG in Frage stellt.
Der Gesetzgeber hätte das Defizit durch automatische Datenabgleiche, Kontrollmitteilungen o.ä. minimieren können, hat aber nichts dergleichen vorgesehen. Selbst der Justiziar des SWR hat in einer Bundestagsdrucksache eingeräumt, die Sachverhalte seien ohne Mitwirkung der Beteiligten nicht aufklärbar. Die Verwaltungsgerichte haben eine Auseinandersetzung mit dieser Problematik vermieden.
Rundfunk: Die Neuregelung der Rundfunkabgabe muß vor dem Hintergrund der Finanzierungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks betrachtet werden. Um ein zunehmendes Erhebungs- und Vollzugsdefizit abzuwenden, wurde im Jahr 2013 die bis dahin bestehende Zahlungspflicht für Empfangsgeräte durch eine geräteunabhängige Abgabe ersetzt.
Bisweilen wird behauptet, der öffentlich-rechtliche Rundfunk sei aufgrund des Internets inzwischen überflüssig und nicht mehr zeitgemäß. Dazu kann ich nur sagen: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist heute sogar wichtiger denn je. Auch das Bundesverfassungsgericht hat 2014 nochmals betont, Art. 5 GG und dessen Auslegung seien nicht überholt.
Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag war eine äußerst behutsame Reform. Für die meisten Menschen hat sich gegenüber der früheren Regelung überhaupt nichts geändert.
Die konkrete Rundfunknutzung ist aus gutem Grund weiterhin kein Kriterium für die Zahlungspflicht. Es ist auch nicht so, daß nur noch eine Minderheit den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Anspruch nehmen würde. Nach einer aktuellen Studie nutzen 94,2 % der über 14-jährigen regelmäßig mindestens ein Angebot wie z.B. Nachrichten. Die Tagesschau kommt auf über 10 Millionen Zuschauer.
Deutschland steht mit der Umgestaltung der Rundfunkabgabe auch nicht allein. Alle anderen Länder mit Gerätebezug haben ebenfalls Änderungen geplant oder bereits vorgenommen, etwa die Schweiz oder Dänemark. Am Beispiel Dänemarks, wo man sich für eine steuerfinanzierte Lösung entschieden hat, sieht man allerdings, wie schnell es dann zu staatlichen Kürzungen des Budgets kommen kann. Dies verdeutlicht nochmals den Widerspruch einer Finanzierung aus Steuermitteln zur Staatsfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.
Rundfunk: Ich möchte auf die wesentlichen finanzverfassungsrechtlichen Aspekte eingehen. Für kompetenzrechtliche Fragen ist der formelle Tatbestand des Gesetzes entscheidend, nicht Details wie die konkrete Typisierung.
Vorzugslasten erfordern eine Gegenleistung. Ein großer Kreis von Abgabepflichtigen oder das Fehlen einer Ausweichmöglichkeit macht die Abgabe dabei nicht zur Steuer, wie das Beispiel des Personalausweises zeigt. Beim Rundfunkbeitrag kann es sich offensichtlich auch nicht um eine Ertrags- oder Verbrauchsteuer handeln.
Im Gegensatz zur Gebühr genügt für den Beitrag allein die Möglichkeit zur Inanspruchnahme einer Leistung, sofern das mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit geschieht. Die Rundfunkfreiheit verlangt nach einer nutzungsunabhängigen Regelung. Es ist daher folgerichtig, die Zahlungsverpflichtung bereits an die Möglichkeit des Rundfunkempfangs zu knüpfen.
Zur angemessenen Typisierung ist anzumerken: Je größer die Zahl der zu behandelnden Fälle und je geringer die Abgabenhöhe ist, desto stärker darf der Gesetzgeber abstrahieren und verallgemeinern. Der Schutz der Privatsphäre führte beim früheren Gerätebezug zu einem Erhebungs- und Vollzugsdefizit. Die Anknüpfung an die Wohnung löst dieses Problem und steht außerdem in großer Kontinuität zum bisherigen Recht, denn faktisch gab es durch die Zweitgerätebefreiung zuvor schon einen Wohnungsbezug. Für über 90 % der Menschen hat sich deshalb durch die Umstellung von der Gerätepauschale zur Wohnungspauschale keine Änderung ergeben.
Die Wahrung der Privatsphäre verbietet es auch, an die Bewohnerzahl oder den Status als Erst- oder Zweitwohnung anzuknüpfen, denn dies würde intensive Nachforschungen erforderlich machen. Der pauschale Wohnungsbeitrag macht den Nachweis moderner Empfangsgeräte wie Smartphones verzichtbar und wird gleichzeitig Art. 6 GG zum Schutz von Ehe und Familie am besten gerecht.
Was die betriebliche Beitragspflicht betrifft, ist davon auszugehen, daß der öffentlich-rechtliche Rundfunk den Unternehmen Vorteile u.a. für Kunden, Mitarbeiter und Werbung bietet.
Insgesamt ist der neue Rundfunkbeitrag ein gelungener Kompromiß mit einem angemessenen Bezahlmodell, das aus guten Gründen so gewählt wurde.
Rundfunk: Der Rundfunkbeitrag ist Existenzbedingung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und stellt sicher, daß die Rundfunkanstalten ihren Auftrag unabhängig von ökonomischen Gesichtspunkten erfüllen können. Gerade in Zeiten zunehmender Medienkonvergenz, Cloud-TV und Fake News sind glaubwürdige Informationsquellen, denen die Menschen vertrauen können, unabdingbar wichtig für den gesellschaftlichen Zusammenhalt.
Die Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erfordert eine sichere und zeitgemäße Finanzierung. Erhebungs- und Vollzugsdefizite der früheren Rundfunkgebühr führten zur Ersetzung durch den Rundfunkbeitrag. Pay-TV würde dem Auftrag der Rundfunkanstalten zuwiderlaufen. Durch die unabhängige Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs KEF wird gewährleistet, daß es nicht zu einer Überfinanzierung kommt. Der Rundfunkbeitrag erfüllt alle verfassungsrechtlichen Anforderungen.
Rundfunk: Der Beitrag ist die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Finanzierungsart. Schon die Rundfunkgebühr hatte beitragsähnliche Elemente. Die Finanzierungsverpflichtung folgt nach wie vor aus Art. 5 GG.
Auch der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 GG wird durch die Neuregelung nicht verletzt, die eine zunehmende Flucht aus der Rundfunkgebühr verhindern soll. In manchen Städten betrug der Anteil der Rundfunkteilnehmer nur noch 75 %.
Wie bereits ausgeführt wurde, setzen Vorzugslasten eine Zweckbindung und eine Gegenleistung voraus. Aufgrund der Zweckbindung wird das Abgabenaufkommen nicht in den allgemeinen Haushalt eingestellt. Die Gegenleistung war bereits bei der gerätebezogenen Abgabe allein die Möglichkeit des Rundfunkempfangs, die jetzt lediglich stärker typisiert an das Innehaben einer Wohnung geknüpft ist. Solche gröberen Verallgemeinerungen hat das Bundesverfassungsgericht 2014 als Surrogatmerkmale bezeichnet.
Die Gleichbehandlung von Ein- und Mehrpersonenhaushalten ist dem Schutz der Privatsphäre geschuldet. Früher mußten zum Nachweis von Empfangsgeräten GEZ-Beauftragte hinter der Wohnungstür nachsehen. Die Wohnungstüren können jetzt geschlossen bleiben, ohne daß ein Erhebungs- oder Vollzugsdefizit resultiert. Das geht nur, wenn nicht zwischen Ein- und Mehrpersonenhaushalten unterschieden wird.
Zweitwohnungen sind beitragspflichtig, weil dort ein zusätzlicher Vorteil entsteht. Ich habe selbst eine Zweitwohnung und bin froh, dort Rundfunk empfangen zu können. Eine Beitragsbefreiung für Zweitwohnungen hätte außerdem Umgehungsmöglichkeiten eröffnet.
Im gewerblichen Bereich werden durch den Rundfunkbeitrag die Vorteile für Unternehmen abgegolten. Beispielsweise läßt sich ein Kraftfahrzeug mit Radio sicher leichter und zu einem höheren Preis vermieten. Auch die degressive Staffelung nach der Mitarbeiterzahl in Betriebsstätten hat ihre Berechtigung, wie wir später noch im Detail erörtern werden.
Rundfunk: Nach allem, was schon gesagt wurde, möchte ich keine weiteren Sachargumente vortragen, sondern nochmals die Leistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unterstreichen. Laut einer Studie des WDR haben 2/3 der Bevölkerung nach wie vor großes Vertrauen in unsere Berichterstattung. Insbesondere beim Radio trifft dies auch auf Personen zu, die gegenüber dem Rundfunk sonst eher kritisch eingestellt sind. Mit einer großen Vielfalt an Programmen und Inhalten auch im Netz konnten wir unsere Hörerzahl aktuell gegen den Trend um 210.000 steigern. Möglicherweise hat dabei das Thema der Regierungsbildung eine Rolle gespielt. Einen ähnlichen Effekt hatten wir bereits 2011 nach Fukushima beobachtet. Offenbar machten auch sonstige Nichtnutzer in dieser besonderen Situation jetzt von unserem Angebot Gebrauch.
Unser Programm bringt also allen Menschen Vorteile. Und das gilt nicht nur für Informationssendungen, sondern wir bieten mit Hörspielen, Konzerten etc. auch im Bereich der Kultur für jeden etwas, z.B. mit einem eigenen Klassiksender. Wir berücksichtigen Nischen und übertragen auch kleinere Veranstaltungen, etwa die Wartburgkonzerte. Durch Abbildung der gesamten kulturellen Vielfalt wollen wir nicht zuletzt einen Beitrag leisten zur Integration. All das erfordert großen Aufwand und ist mit hohen Kosten verbunden. Deshalb ist der Rundfunkbeitrag wichtig.
Rundfunk: Wir haben es uns mit dem neuen Rundfunkbeitrag nicht leicht gemacht, sondern diesem ging eine langjährige Diskussion voraus. Der Reformbedarf war offensichtlich, denn durch internetfähige, neuartige Empfangsgeräte war der Gerätebesitz praktisch nicht mehr nachweisbar. Verletzungen der Privatsphäre durch sogenannte GEZ-Fahnder stießen auf zunehmenden Widerstand. Der früheren Rundfunkgebühr drohte die Erosion durch einen Verlust an Beitragsgerechtigkeit und Akzeptanz.
Es wurde eine Vielzahl alternativer Modelle geprüft, bevor die Entscheidung für einen wohnungsbezogenen Beitrag fiel. Mit der Anknüpfung an die Wohnung existiert nun eine verläßliche, zeitgemäße Basis zur Abgabenerhebung, für die verhältnismäßig wenige Daten der Schuldner zu erfassen sind. Das Gesetz enthält auch Vorgaben zur Beitragsbefreiung aus sozialen Gründen sowie eine Härtefallregelung.
Mit dem Rundfunkbeitrag ist es gelungen, alle Probleme der Rundfunkgebühr zu lösen und gleichzeitig eine weiterhin staatsferne Finanzierung zu sichern. Kein anderes Modell war besser geeignet.
Rundfunk: Weil vieles inzwischen schon vorgetragen wurde, beschränke ich mich auf eine Kurzfassung. Durch die Digitalisierung wurde die Unterscheidung zwischen Computer und Empfangsgerät sowie zwischen Radio und Fernseher immer schwieriger. Wegen des daraus folgenden Erhebungs- und Vollzugsdefizits und einer damit einhergehenden Flucht aus der Rundfunkgebühr hatte auch das Bundesverwaltungsgericht 2010 Reformbedarf festgestellt, um die Rundfunkfinanzierung nicht verfassungswidrig werden zu lassen.
Die Neuregelung geht zurück auf eine mehr als 10 Jahre dauernde Untersuchung unter Beteiligung der Länder, bei der ursprünglich 8 verschiedene Modelle zur Diskussion standen. Zwei davon blieben schließlich in der engeren Auswahl, nämlich eine modifizierte Rundfunkgebühr und der Rundfunkbeitrag, der dann als beste Lösung ausgewählt wurde. Schon die alte Rundfunkgebühr war genau genommen ein Beitrag.
Aus abgabenrechtlicher Sicht sind für den Rundfunkbeitrag zwei Fragen zu beantworten: Existiert die für eine Vorzugslast erforderliche Gegenleistung und ist der Anknüpfungspunkt zur Zahlungspflicht sachgerecht? Die Gegenleistung ist immer noch die Empfangsmöglichkeit, d.h. hier hat sich gegenüber der Rundfunkgebühr nichts geändert. Nur der Anknüpfungspunkt ist jetzt ein anderer. Wurde die Empfangsmöglichkeit bisher aus dem Vorhandensein eines Geräts geschlossen, ist sie jetzt in stärkerer Typisierung bereits durch die Wohnung impliziert. Das ist sachgerecht, denn Wohnungen sind zu nahezu 100 % mit Empfangsgeräten ausgestattet und bilden damit den typischen Ort der Rundfunknutzung.
Hätte der Gesetzgeber innerhalb der Wohnung nochmals über weitere Kriterien feiner differenziert, wären genau die mit der neuen Regelung angestrebten Vorteile wieder verloren gegangen. Es wären Nachforschungen und Kontrollen hinter der Wohnungstür nötig gewesen.
Auch die Beitragspflicht für Betriebsstätten und gewerblich genutzte Kraftfahrzeuge ist durch die Empfangsmöglichkeit gerechtfertigt. Das gilt insbesondere für Fahrzeuge, weil gerade diese einen typischen Ort der Rundfunknutzung darstellen. Die wirtschaftlichen Vorteile für Unternehmen speziell bei Mietwagen wurden ja vorhin schon erwähnt.
Was die degressive Staffelung der Beitragshöhe nach der Zahl der Mitarbeiter und die unterschiedliche Behandlung privater und betrieblicher Kraftfahrzeuge betrifft, so sind diese ebenfalls sachgerecht und durch den Typisierungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt.
Gericht: Lassen Sie uns nach den einführenden Betrachtungen nun im Detail diskutieren, ob es sich beim Rundfunkbeitrag um eine Steuer, eine Sonderabgabe oder eine Vorzugslast handelt. Was ist die Gegenleistung für die Abgabe? Ist der Gleichheitssatz nach Art. 3 GG erfüllt? Für eine Steuer würden hier andere Kriterien gelten als für nichtsteuerliche Abgaben. Beginnen wollen wir mit den formellen Kritikpunkten am Rundfunkbeitragsstaatsvertrag.
Privat: Zunächst möchte ich vorausschicken, daß die Regeln der Finanzverfassung und der Formenklarheit nicht nur rein formelle Bedeutung haben, sondern auch eine Schutzwirkung für die Bürger entfalten. Die Einhaltung der Kompetenzordnung aus Art. 105 ff. GG ist keine bloße Formsache. Die Verwaltungsgerichte haben dazu bereits vieles sehr schön vorgetragen, nur waren die Schlußfolgerungen falsch.
Eine nichtsteuerliche Abgabe ist vom Gesetzgeber so auszugestalten, daß die Abgrenzung von einer Steuer klar wird. Diesbezüglich darf es keine Auslegung durch die Gerichte geben. Entscheidend ist die tatbestandliche Anknüpfung im Gesetz. Sie bildet die Grundlage für weitergehende, materielle Prüfungen. Es muß also im Gesetz stehen, wofür zu zahlen ist. Eine nachträgliche Auslegung ist nicht zulässig.
Gericht: Das ist ständige Rechtsprechung. Aber was sind die konkreten Argumente?
Privat: Im Gesetz steht an keiner Stelle, wofür der Beitrag erhoben wird. Man kann sich zwar fragen, ob es hier vielleicht evident ist. Aber ist das bei Anknüpfung an einen so allgemeinen Tatbestand wie das Innehaben einer Wohnung noch anzunehmen?
Gericht: Im Gesetz steht doch, daß es um die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks geht und daß die Beitragspflicht an Wohnungen und Betriebsstätten geknüpft ist. Das wäre jetzt das erste Mal, daß Gerichte dies nicht nach Recht und Gesetz auslegen dürften.
Privat: Das Ziel der funktionsgerechten Finanzausstattung wird genannt, richtig. Es fehlt jedoch die Angabe des auszugleichenden Vorteils für den Zahlungspflichtigen. Dieser Vorteil ist auch nicht offensichtlich evident. Bei anderen Vorzugslasten, z.B. der Rückmeldegebühr, ist das klarer.
Gericht: Wir können auch Kommunalabgaben nehmen.
Privat: Ja, beispielsweise die Müllabfuhr.
Gericht: Im Vergleich dazu und zu vielen anderen Abgaben steht aber doch im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sogar viel genauer, wofür das Geld verwendet wird.
Privat: Es fehlt der nach dem Äquivalenzprinzip erforderliche Vorteil für den Beitragszahler.
Gericht: Geht es Ihnen darum, daß der Gesetzgeber in den Staatsvertrag schreiben müßte: „Der Beitrag wird für die Möglichkeit zum Empfang des Rundfunkprogramms erhoben“?
Privat: Ja, das wäre in Ordnung.
Gericht: Diesem Gedanken könnte man nähertreten. Ich stelle dazu die Frage an die Vertreter des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, ob sie es auch so sehen, daß der Staatsvertrag nicht die klassische Definition einer Vorzugslast enthält. Wo ist die Abgrenzung zur Zwecksteuer?
Rundfunk: Ich denke, eine Auslegung ist möglich. Etwas, das selbstverständlich ist, muß nicht explizit im Gesetz stehen. Es ist z.B. auch nicht bei jeder Steuer ausdrücklich zu erwähnen, daß diese nach finanzieller Leistungsfähigkeit erhoben wird.
Beim Rundfunkbeitrag ist der auszugleichende Vorteil evident. Er erschließt sich schon durch die Verbindung von § 1 und § 2 des Staatsvertrags und erst recht durch die Historie des Gesetzes. Gemäß amtlicher Gesetzesbegründung hat zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jeder beizutragen, der diesen empfangen kann, aber nicht notwendigerweise empfangen haben muß.
Auch bei der Personalausweisgebühr ist der Erhebungsgrund nicht der Vorteil für den Empfänger des Ausweises, sondern die Deckung der Verwaltungskosten. Die Breite des Empfängerkreises ist dafür nicht relevant.
Rundfunk: Aus meiner Sicht ist schon über die im Staatsvertrag genannte funktionsgerechte Finanzausstattung in Kombination mit der allgemein bekannten Funktion und Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks der auszugleichende Vorteil hinreichend klar definiert.
Gericht: Ohne Zweckbindung zur funktionsgerechten Finanzausstattung des Rundfunks würde sich die Frage nach Steuer oder Vorzugslast gar nicht stellen.
Rundfunk: Die Auslegung eines Gesetzes ist der Standard und daher immer zulässig.
Privat: Nein, der Vorteil ist im Gesetz ausdrücklich anzugeben. Eine Vorzugslast muß in diesem Punkt gegenüber einer Steuer besonders begründet sein. Der Sondervorteil wurde hier aber nicht benannt, also vom Gesetzgeber eventuell gar nicht geprüft. Anders wäre es, wenn der Gesetzgeber die Möglichkeit zur Rundfunknutzung eindeutig als Abgabengrund festgelegt hätte.
Gericht: Wäre das wirklich nötig gewesen, auch unter Berücksichtigung der Historie des Gesetzes? Muß man hinschreiben, was jeder weiß? Es geht hier außerdem höchstens um einen handwerklichen Fehler.
Privat: Gesetze werden nicht nur für Juristen gemacht. Auch der Bürger muß die Gesetze verstehen können. Deshalb genügt es nicht, wenn der Gesetzgeber den Vorteil für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk spezifiziert, sondern es hätte der Vorteil für den Bürger angegeben werden müssen. Bei Vorzugslasten sind die Anforderungen besonders streng.
Gericht: Wer zahlen muß, was und wofür, steht doch alles im Gesetz. Das mit dem Sondervorteil hatte ich in Ihren Schriftsätzen eher so verstanden, daß die Vorteilsempfänger eine kleinere Gruppe sein müßten als die Allgemeinheit.
Privat: Nein, anders als bei einer Steuer, die keine Gegenleistung erfordert, muß der Bürger bei einer Vorzugslast erkennen können, wofür er bezahlt.
Gericht: Vorzugslasten sind nicht in der Verfassung definiert und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bezieht sich hauptsächlich auf die kritischen Sonderabgaben. Der relevante Aspekt dürfte die Zahl der Betroffenen sein, also das Beispiel mit dem Personalausweis.
Privat: Laut Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu Straßenausbaubeiträgen muß der Sondervorteil im Gesetz stehen.
Gericht: Ich fürchte, Sie unterschätzen die Bürger hier, wenn Sie annehmen, sie würden im Gesetzestext nicht verstehen, wofür der Rundfunkbeitrag zu zahlen ist. Die Forderung zur Klarstellung erscheint mir überzogen.
Privat: Das Problem ist die Anknüpfung an die Wohnung, die in keinem nachvollziehbaren Zusammenhang mehr zur Empfangsmöglichkeit steht.
Gericht: Das haben wir verstanden.
Betrieb: Weder die Staatsfreiheit der Abgabe noch deren Zweckbindung oder Begrenzung auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung sprechen gegen eine Steuer. Entscheidend für die abgabenrechtliche Einordnung ist vielmehr, ob ein individualisierbarer Vorteil besteht.
Also woran knüpft die Abgabe an? An Raumeinheiten und an Kraftfahrzeuge als mobile Raumeinheiten. Wo ist z.B. der Unterschied zur Kfz-Steuer?
Gericht: Sollte die Abgabe wirklich ein Beitrag sein, dann wäre sie es wohl auch für Kraftfahrzeuge.
Betrieb: Und wo wäre der Unterschied zur Grundsteuer?
Gericht: Die Grundsteuer ist nicht auf Raumeinheiten bezogen. Sie gilt auch für unbebaute Grundstücke.
Betrieb: Mit dem Rundfunkbeitrag werden aber ausnahmslos alle Raumeinheiten belastet. Somit handelt es sich nicht mehr um einen spezifischen, individualisierbaren Vorteil. Eine Demokratieabgabe als Vorzugslast ist verfassungsrechtlich nicht machbar.
Die Vermutungen zur Vorteilsnutzung in Unternehmen sind außerdem zu allgemein. Ein Gastwirt, der gerne seinen Biergarten öffnen möchte, würde z.B. eher auf wetter.de nachsehen als auf die Wettervorhersage im öffentlich-rechtlichen Fernsehen zu warten.
Wenn sich die Kriterien zur Zahlungspflicht jedoch in allgemeinen Mutmaßungen verlieren, wird aus der Vorzugslast eine Steuer.
Wissen: Vorzugslasten setzen ein Äquivalenzverhältnis zwischen Kosten und Nutzen voraus. Während eine Gebühr nur bei konkreter Nutzung fällig werden kann, lassen sich Beiträge bereits für die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer Leistung erheben.
Ein Rückblick auf die gesetzliche Entwicklung zur Rundfunkfinanzierung zeigt, daß es immer schwieriger wurde, den individuell abzugeltenden Vorteil festzumachen. Mit dem neuen Rundfunkbeitrag wurde das Kind mit dem Bade ausgeschüttet und das Äquivalenzprinzip aufgegeben. Der Wissenschaftliche Beirat des Bundesfinanzministeriums hat die Abgabe deshalb als Zwecksteuer eingestuft. Die gesamte Wohnbevölkerung ist nun beitragspflichtig gestellt. Zudem kommt es u.a. durch Zweitwohnungen und zusätzliche Zahlungspflichten für Betriebe zu Doppel- und Mehrfachbelastungen, wie sie für Steuern typisch sind.
Gericht: Gut, wir bewegen uns hier sicher an der Grenze zwischen Sonderlast und Steuer. Aber darf in so einem Fall dann nicht der Gesetzgeber die Abgabenart festlegen? So wie der Gastwirt entscheidet, ob er sein Menü à la carte oder zum Pauschalpreis anbietet?
Wissen: Nein, denn es gibt keine Ausweichmöglichkeit. Ein Beitrag erfordert dagegen eine von der Allgemeinheit abgrenzbare Gruppe, sonst ist die Grenze zur Steuer überschritten. Wir haben bei der Rundfunkabgabe zwar eine starke Zweckbindung, aber das allein reicht nicht.
Wissen: Selbst eine Steuer ist nicht völlig befreit vom Erfordernis einer äquivalenten Gegenleistung, denn sie ist an die Finanzierung von Aufgaben im Dienste der Allgemeinheit gebunden.
Der Vorteil des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die Gesamtwirtschaft wurde ja bereits dargelegt. Im privaten Bereich ist der Anknüpfungspunkt der Wohnung schon sehr nah an der Einkommensteuer, die ebenfalls an das für den Wohnsitz zuständige Finanzamt abzuführen ist.
In seinem Urteil zum Kohlepfennig hat das Bundesverfassungsgericht auch die Sicherstellung der Stromversorgung als Gemeinlast betrachtet. Das Gegenbeispiel mit dem Personalausweis ist zwar gut, ich betrachte die Kostendeckung über eine Gebühr jedoch als Fehlfinanzierung. Etwas anderes gilt für den Reisepaß, der nicht verpflichtend ist, was eine Gebührenerhebung vertretbar macht.
Gericht: Bei der Entscheidung zur Stromversorgung ging es allerdings um eine Sonderabgabe.
Wissen: Das Bundesverfassungsgericht hält den öffentlich-rechtlichen Rundfunk für grundlegend wichtig zur Erhaltung der Demokratie, was eine Steuerfinanzierung nahelegt. Eine Steuer würde auch nicht zwangsläufig die Staatsferne ausschließen, denn es ließe sich gesetzlich festlegen, daß der von der KEF als funktionsnotwendig erachtete Betrag aus Steuermitteln zur Verfügung gestellt werden muß. Dänemark ist in diesem Zusammenhang ein eher schlechtes Beispiel.
Gericht: Das können wir hier nicht klären.
Gericht: Wird aus einem Beitrag automatisch eine Steuer, sobald alle von der Zahlungspflicht betroffen sind? Oder wenn auch diejenigen zahlen müssen, die die angebotene Leistung gar nicht nutzen?
Wissen: Die Abgabe muß vielleicht nicht in jedem Fall in eine Steuer kippen. Wenn die Abgrenzung durch einen Sondervorteil fehlt, resultieren daraus aber stets Probleme.
[Pause von 12:40 Uhr bis 14:30 Uhr]
Gericht: Für den weiteren Verlauf der Verhandlung nehmen wir an, der Rundfunkbeitrag sei keine Steuer. Wir befassen uns nun mit materiellen Aspekten.
Privat: Voraussetzung für einen Beitrag ist ein besonderer wirtschaftlicher Vorteil.
Gericht: Muß es ein wirtschaftlicher Vorteil sein?
Privat: Nein, nicht unbedingt. Beim Rundfunkempfang geht es ja auch weniger um wirtschaftliche Vorteile.
Mit der früheren, geräteabhängigen Regelung gab es noch eine abgrenzbare Nutzergruppe. Jetzt müssen aber alle zahlen. Auf der Internetseite der Rundfunkanstalten heißt es, jeder Bürger sei zur Finanzierung heranzuziehen. Das kann man schon so machen, aber dann ist es eben kein Beitrag.
Eine Rundfunkabgabe als Gemeinlast ist aus Haushaltsmitteln zu finanzieren. Beispielsweise könnte die KEF weiterhin den Finanzbedarf ermitteln, der über entsprechende Landes- oder Bundesgesetze aus dem Haushalt bereitgestellt werden müßte.
Wenn wir diesen Raum betrachten, in dem wir uns gerade befinden, dann sind hier zwar Funkwellen vorhanden, aber kein Empfangsgerät. Wir können deshalb die übertragenen Inhalte nicht wahrnehmen. Es gibt keine spezifische Beziehung zwischen Raumeinheiten und Rundfunkempfang.
Man kann nicht für alles einen Beitrag erheben. Es bedarf einer Abgrenzung des Kreises der Beitragspflichtigen. Bei einer Steuer wäre das anders.
Das auf der Internetseite formulierte Ziel, jeder solle zur Rundfunkfinanzierung beitragen, war auch von der Politik so gewollt. Damit ist keine Abgrenzung mehr möglich zwischen dem Kreis der Beitragspflichtigen und dem Kreis derjenigen, die nicht zur Zahlung verpflichtet sind. Es existiert nur noch ein einziger Kreis, denn es gibt nur noch Vorteilsempfänger und niemanden mehr, der nicht beitragspflichtig ist. Aus diesem Grund ist die Rundfunkabgabe kein Beitrag.
Ein Gegenleistungsverhältnis beinhaltet außerdem immer eine willentliche Komponente. Die Wohnung oder Betriebsstätte aufzugeben, um keine Rundfunkbeiträge zahlen zu müssen, ist aber unverhältnismäßig und daher unrealistisch. Das hat auch das Verwaltungsgericht Freiburg so gesehen, jedoch keine Vorlage nach Art. 100 GG an das Bundesverfassungsgericht gemacht.
Freiwilligkeit fehlt beim Gegenleistungsverhältnis zur Rundfunkabgabe völlig. Die Gegenleistung ist auch nicht konkret, sondern lediglich abstrakt. Das Angebot ist weder ein Konzert noch ein Theaterstück, sondern eine physikalische Erscheinung, die erst mit einem Empfangsgerät konkret wird. Strom kann z.B. auch nur dann einen Nutzen bringen, wenn man einen Stromverbraucher einschaltet.
Laut Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Badischen Weinabgabe müssen sowohl der Sondervorteil als auch die spezifische Beziehung zum Abgabentatbestand im Gesetz stehen. Die Abgrenzung zur nicht beitragspflichtigen Allgemeinheit muß deutlich werden.
Problematisch ist zudem, daß gemäß § 40 des Rundfunkstaatsvertrags auch die Landesmedienanstalten einen Teil des Beitragsaufkommens erhalten. Diese Einrichtungen sind für den Vollzug der Landesmediengesetze zuständig und gehören zur mittelbaren Staatsverwaltung. Es liegt also eine aus Steuern zu finanzierende Gemeinlast vor. Daß der Anteil der abzuführenden Rundfunkbeiträge relativ gering ist, darf keine Ausnahme begründen, sonst könnten zukünftig auch andere Gemeinlasten fehlfinanziert werden.
Zu den Konsequenzen fehlender Möglichkeiten der Nichtnutzung möchte ich noch auf einen Artikel im Hamburger Abendblatt zum Rundfunkbeitrag hinweisen. Darin ging es um eine Person mit einem monatlichen Einkommen von 708 Euro, die keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen wollte und zusätzlich putzen gehen mußte, um ihr Essen zu bezahlen. Die unausweichlichen Rundfunkabgaben bedeuten in einem solchen Fall eine erhebliche Belastung.
Auch das Oberverwaltungsgericht NRW hielt es für richtig, daß jede Person zahlen solle, weil die Finanzierungsverantwortlichkeit alle treffe. Die Allgemeinheit darf aber nicht zu einem Beitrag verpflichtet werden.
Gericht: Was könnte denn Ihrer Meinung nach überhaupt der relevante Vorteil sein? Das Leistungsangebot in der Wohnung oder ganz grundsätzlich, also ortsunabhängig?
Privat: Ohne Empfangsgerät gibt es keinen Vorteil. Neuartige Empfangsgeräte sind aber gerade nicht mehr an die Wohnung gebunden. Rundfunk ist eine physikalische Erscheinung.
Gericht: Das führt vom Thema weg. Welcher Vorteil könnte es sein?
Privat: Die Technik zur Übertragung.
Gericht: Die Technik oder der Inhalt?
Privat: Die Technik.
Gericht: Die Technik ist aber nicht Sache der Rundfunkanstalten, sondern laut Staatsvertrag das Programm, das dann unter Nutzung von Wellen ausgestrahlt wird.
Gericht: Sind es nicht eher die Regie und die Schauspieler, die zu bezahlen sind, unabhängig davon, ob uns der Film interessiert? So wie Erschließungsbeiträge, die auch fällig werden, wenn ein Grundstück unbebaut ist?
Privat: Wie mein Vorredner schon herausgearbeitet hat, fehlt ein besonderer Vorteil. In einem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts zu Hafengebühren wurde z.B. festgestellt, daß Schiffseigner nur durch Häfen einen Nutzen aus ihren Schiffen ziehen können. Sie genießen dort also besondere Vorteile, die sich aus der Sache selbst - d.h. dem Hafen - ergeben. Wie verhält es sich aber mit der Wohnung und dem Rundfunkempfang?
Im Urteil von 2014 zu Straßenausbaubeiträgen ist von individueller, grundstücksbezogener Zurechenbarkeit die Rede, von einem Sondervorteil, der u.a. den Wert der Grundstücke steigert. Den allgemeinen Nutzen aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat dagegen jeder. Die Wohnung begründet hier gerade keinen Sondervorteil, sondern man muß zunächst selbst in den Elektronikmarkt gehen und ein Empfangsgerät kaufen. Aus einem Empfangsgerät ließ sich noch ein Sondervorteil herleiten, aus der Wohnung nicht mehr.
Gericht: Die Frage lautet also: Darf ein Beitrag auch erhoben werden, wenn das abzugeltende Angebot allgemein verfügbar ist? Meine These wäre, daß es kein Sondervorteil sein muß.
Privat: Wo ist dann noch die Abgrenzung zur Gemeinlast? Ein Vorteil kann ja fast alles sein.
Gericht: Was ist denn nun der beim Rundfunk abzugeltende Vorteil?
Privat: Er entsteht jedenfalls nicht durch die Wohnung. Es sind wohl die Programminhalte. Aber gibt es zwischen Wohnung und Rundfunkprogramm eine hinreichende Konnexität?
Gericht: Reicht für einen Beitrag nicht bereits eine Nutzungsmöglichkeit?
Privat: Grundsätzlich schon. Das ist ständige Rechtsprechung.
Gericht: Kann man wirklich sagen, ohne Empfangsgerät existiere kein Vorteil? Die Geräte sind ja nicht mehr teuer. Ein Sozialhilfeempfänger wird das eventuell anders sehen, aber alle anderen? Gut, wenn man nun den Kabelanschluß noch extra zahlen müßte oder wenn Empfangsgeräte sehr teuer wären, dann käme man sich vielleicht verschaukelt vor.
Privat: Der Vorteil durch den Rundfunk und eine besondere Finanzierungsverantwortlichkeit müssen sich aus der Sache selbst ergeben, also aus der Wohnung. Das ist hier nicht der Fall. Ohne Empfangsgerät besteht außerdem bestenfalls ein mittelbarer Vorteil, kein unmittelbarer.
Gericht: Am Beispiel des öffentlichen Nahverkehrs für alle hat das Bundesverwaltungsgericht zum Grenzbereich zwischen Gebühren und Beiträgen entschieden, eine pauschale Abgeltung sei dann zulässig, wenn nahezu 100 % der Bürger das Angebot nutzen würden.
Privat: Da muß man aber aufpassen, sonst ufert das aus. Ich unterstreiche nochmals: Der Vorteil muß sich aus der Sache selbst ergeben und es bedarf einer Abgrenzung zur Allgemeinheit durch einen Sondervorteil. Am Ende des Tages wird zu klären sein: Durfte der bisherige Gerätebezug durch einen an die Wohnung geknüpften Personenbezug abgelöst werden?
Gericht: Wenn wir zunächst beim Sachbezug bleiben, könnte man als Beispiel das Sonnenlicht nehmen. Das ist zum Glück kostenlos. Schwirrt nicht der Rundfunk ebenso nur als Allgemeingut im Äther herum? So eine Art kommunikative Allmende, auf der jeder grasen kann? Ist die Zahlungspflicht allein dem Finanzbedarf der Rundfunkanstalten geschuldet?
Rundfunk: Meines Erachtens ist kein Sondervorteil nötig, auch keine Freiwilligkeit. Die Empfangsmöglichkeit reicht zur Erhebung des Beitrags aus. Im Sinne des Vorteilausgleichs zählt dabei jeder einzelne Fall für sich betrachtet. Denn ob von der Beitragspflicht letztlich alle betroffen sind, kann aufgrund der in nahezu 100 % der Wohnungen tatsächlich stattfindenden Rundfunknutzung nicht entscheidend sein.
Gericht: Aber dann sind wir doch bei einer Steuer?
Rundfunk: Sonnenlicht oder Atemluft müssen schon wegen allgemeiner Freiheitsrechte kostenfrei bleiben. Man könnte höchstens annehmen, der aus Art. 5 GG abgeleitete Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks müsse als allgemeine Staatsleistung gelten. Das sehe ich persönlich jedoch nicht so. Für die Einstufung der Rundfunkabgabe als Vorzugslast oder Steuer ist deshalb nicht die Breite des Kreises der Adressaten relevant, sondern die Betrachtung jedes Einzelfalls.
Rundfunk: Früher, als noch nicht jeder Rundfunk empfangen konnte, wäre ein Beitrag für diejenigen, die diese Möglichkeit hatten, zweifellos rechtmäßig gewesen. Es ist nun nicht einzusehen, warum der Beitrag auf einmal zur Steuer werden soll, sobald der Nutzerkreis sehr groß wird. Eine Steuer wäre auch nicht mit der Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vereinbar.
Gericht: Ist das jetzt die Steuerdefinition, weil es keine Steuer sein darf?
Rundfunk: Ich bleibe dabei: Die Zahl der Zahlungspflichtigen ist hier irrelevant.
Gericht: Ist es nicht dann, wenn alle empfangen können, vorbei mit dem Beitrag?
Rundfunk: Nein, der abzugeltende Vorteil bleibt derselbe.
Rundfunk: Es hängt von der zu finanzierenden Aufgabe ab, ob man lieber in Richtung Steuerstaat oder Gebührenstaat gehen möchte. Für die Polizei beläßt man es z.B. besser bei einer Steuerfinanzierung. Beim Rundfunk dagegen sprechen gewichtige Argumente für den Beitrag, auch wenn eine Steuerlösung eventuell ebenfalls denkbar sein mag.
Gericht: Müßte dann aber nicht der Vorteil im Innehaben der Wohnung liegen?
Rundfunk: Nein, abzugelten ist die Empfangsmöglichkeit für Personen.
Gericht: Sollte die Wohnung nicht Teil der Leistung sein, z.B. indem überall schnelles Internet über DVB-T2 verfügbar gemacht wird? Was ist etwa mit zusätzlichen Kosten für den Kabelanschluß, wenn der Vermieter das Aufstellen von Antennen verbietet?
Rundfunk: Der Vorteil ist die Empfangsmöglichkeit. Die Wohnung wurde aufgrund nahezu hundertprozentiger Geräteausstattung als Surrogat gewählt.
Gericht: Warum knüpft die Abgabe nicht an die Person an, sondern an die Wohnung? Das ist streng rechtfertigungsbedürftig.
Rundfunk: Dafür gibt es gute Gründe. Zum Schutz der Privatsphäre will man nicht über die Wohnungsschwelle gehen und hat sich deshalb für einen Wahrscheinlichkeitsansatz entschieden.
Rundfunk: Der Vorteil ist das Programmangebot, auch über Internet.
Gericht: Für die Internetverbindung muß ich aber doch nochmals extra zahlen?
Rundfunk: Das kommt darauf an, vielleicht haben Sie ja eine Flatrate. Die Anknüpfung an die Wohnung, die den typischen Ort des Empfangs darstellt, erfolgte im Rahmen der Typisierung. Die durch den Beitrag abzugeltende Leistung besteht aus den Angebotsinhalten, es ist nicht die Übertragungstechnik.
Gericht: Sie bringen vor, der Vorteil sei das Programmangebot und die Breite des Empfängerkreises sei unerheblich. Soweit kann ich folgen. Aber warum machen Sie sich dann die Mühe, an die Wohnung anzuknüpfen? Mit einer pauschalen Abgabe pro Person wären alle Probleme in Bezug auf den Gleichheitssatz gelöst.
Rundfunk: Die frühere Rundfunkgebühr war auch schon wohnungsbezogen. Die neue Regelung setzt das einfach nur fort. Die Daten der Wohnungsinhaber haben sich dadurch zu 90 % nicht geändert. Eine Abgabe pro Person hätte möglicherweise zu Verwerfungen in wieder anderen Gerechtigkeitsfragen geführt. Außerdem darf man die große Zahl der Fälle und den Schutz der Familie nicht außer Acht lassen.
Gericht: Wo wäre denn bei einer Anknüpfung an die Person noch die Sonderlast?
Rundfunk: Das wäre bezüglich der Abgabenart unproblematisch. Es bliebe ein Beitrag. Das legitime Ziel der Wohnungspauschale ist jedoch, daß Familien und Lebensgemeinschaften weniger belastet werden.
Gericht: Sie haben gesagt, die Zahlungspflicht pro Wohnung bedeute eine Verwaltungsvereinfachung. Das stimmt aber nicht. Ein Meldedatenabgleich zur Ermittlung jeder volljährigen Person wäre viel einfacher. Tatsache ist, daß Sie Nachfragebriefe versenden, um zu klären, wer für eine Wohnung zahlt. Wo ist da die Vereinfachung?
Rundfunk: Mag sein, es mag auch anders gehen, aber wir müssen keine Alternativen betrachten. Der Gesetzgeber fand das so richtig. Nur das ist zu prüfen.
Rundfunk: Ich möchte noch kurz auf die vorhin angesprochenen Zusatzkosten für Kabelanschluß etc. eingehen. Nach § 19 des Rundfunkstaatsvertrags sind geeignete Übertragungswege zu schaffen. Zukünftig werden das voraussichtlich auch eigene sein.
Zur Anknüpfung an die Wohnung und zur Beitragspflicht für Zweitwohnungen ist anzumerken, daß die damit in Zusammenhang stehenden Gerechtigkeitsfragen im Vorfeld der Gesetzgebung erkannt und intensiv geklärt wurden. Im Gegensatz dazu, was gerade vermutet wurde, können wir übrigens aus den Meldedaten keine Verknüpfung von Personen zu Wohnungen herstellen.
Gericht: Eine Pro-Kopf-Abgabe ist hier keine beliebige Alternative, sondern wäre der Standard gewesen. Reichen zur Rechtfertigung des Wohnungsbezugs die bisher gehörten Argumente aus? Nur weil es früher schon so war, hätte man Ungerechtigkeiten nicht in die neue Regelung übernehmen müssen. Und was Familienförderung betrifft, frage ich mich, ob man Alleinerziehende dabei ignorieren sollte. Außerdem: Kann es sein, daß die Abgabe auch deshalb nicht an die Person geknüpft wurde, weil man eine EU-wettbewerbsrechtliche Neuanmeldung vermeiden wollte?
Rundfunk: Ich erinnere daran, daß dem Rundfunkbeitrag langjährige Analysen über 10 Jahre vorausgegangen sind. Nur wenige Staatsverträge hatten eine so lange Vorlaufzeit, wahrscheinlich sogar keiner. Es wurden 8 verschiedene Modelle bezüglich Konformität zur Verfassung, Europarecht usw. geprüft.
Der Wohnungsbezug wurde aus Gründen der Praktikabilität, der Verwaltungsvereinfachung und des Datenschutzes gewählt. Mit den Regelungen des Rundfunkbeitrags bleiben die Persönlichkeitsrechte sowie die Unverletzlichkeit der Wohnung gewahrt.
Für jede Änderung wäre das Einverständnis aller Länder nötig gewesen. Aus meiner Sicht hat der Gesetzgeber mit dem Rundfunkbeitrag den Rahmen seines Gestaltungsspielraums nicht überschritten und das praktikabelste sowie am leichtesten von der Einnahmenseite einzuschätzende Modell umgesetzt. Man hatte lediglich die Anzahl der bisherigen Nichtzahler unterschätzt, woraus Überschüsse resultierten. Darauf wurde aber bereits mit einer Beitragssenkung reagiert.
Eine Pro-Kopf-Abgabe wäre bezüglich ihrer Aufkommensneutralität schwerer einzuschätzen gewesen und hätte im Vollzug viel mehr Aufwand bedeutet.
Gericht: Aber warum?
Rundfunk: Man sieht doch, daß das Modell gut funktioniert. Wir können die für den Beitragseinzug relevanten Daten herausfiltern.
Gericht: Wenn Sie den Anknüpfungspunkt der Wohnung beibehalten, dürfte das mit dem Mehraufwand bei zusätzlicher Berücksichtigung der Bewohnerzahl zutreffen. Aber ein reines Pro-Kopf-Modell völlig ohne Wohnungsbezug wäre einfacher.
Rundfunk: Gut, daß Sie nachfragen. Es wäre sicher auch anders gegangen. Aber entscheidend ist nur, daß es so, wie es ist, rechtens ist.
Gericht: Die These hören wir gern, aber wo sind denn die Argumente? Die Wohnungsbindung schafft Ungerechtigkeiten.
Rundfunk: Es geht um den Schutz der Familie. Außerdem ist die Wohnung der typische Ort des Rundfunkempfangs.
Gericht: Es besteht Erklärungsbedarf, wenn nicht die einfachste und gleichzeitig gerechteste Lösung gewählt wird.
Rundfunk: Ja, aber die Regelung ist so noch vertretbar. Eine Pro-Kopf-Abgabe mag besser sein, ja, das ist vorstellbar. Es läßt sich wohl nicht bestreiten, daß es besser wäre. Aber die Frage ist doch: Ist das Gesetz noch konform zu Art. 3 GG?
Gericht: Alle anderen sind auch aufgerufen, etwas dazu zu sagen. Sie wissen, der Senat sucht nach Argumenten.
Rundfunk: Früher war es auch so geregelt, da war es in Ordnung, also durfte der Gesetzgeber von der Rechtmäßigkeit ausgehen. Jetzt prüft man eben genauer nach, na gut.
Gericht: Daß man es schon immer so gemacht hat, heißt nicht, daß es verfassungskonform ist.
Rundfunk: Auch Alleinerziehende werden in gewisser Weise gefördert. Mit drei Kindern sind es z.B. vier Personen, aber nur ein Beitrag. Zudem gab es bereits früher die Zweitgerätebefreiung, so daß sich in 90 % der Fälle gar nichts geändert hat. Ihr Modell dagegen, nein, ich sage jetzt nicht: „Ihr Modell“, hätte unüberschaubare Auswirkungen auf die Verteilung der Lasten gehabt. Der Beitrag wäre zwar niedriger gewesen, aber Gemeinschaften hätten tendenziell mehr bezahlen müssen.
Ob und wie bei diesem komplett veränderten Ansatz dann alles gepaßt hätte, ist nicht einschätzbar. Bei Studenten-WGs hätte es beispielsweise Probleme gegeben. Eine Pro-Kopf-Abgabe einzuführen mit 8 Euro pro Person und zu hoffen, es werde schon alles gut werden, das wäre nicht gegangen.
Rundfunk: Auch die gesellschaftliche Akzeptanz war wichtig. Wenn die Bürger nicht einverstanden sind, funktioniert eine solche Umstellung nicht.
Gericht: Die Höhe der Pauschale pro Kopf müßte bei ca. 12 Euro liegen. Ist das richtig?
Rundfunk: Ich habe keine Ahnung.
Gericht: Daß man es schon immer so gemacht hat, ist das sogenannte Großvaterargument. Große Probleme habe ich auch mit der Rechtfertigung über Art. 6 GG. Wollen wir die Ungerechtigkeiten gegenüber Alleinerziehenden hinnehmen und umgekehrt Doppelverdiener bevorzugen?
Es gibt außerdem das Argument, es komme zum Ausgleich innerhalb der Wohnung. Was gleicht sich denn hier aus? Ist es nicht doch einfach so, daß man es eben so gemacht hat und nun sehen muß, ob es verfassungsrechtlich noch paßt?
Rundfunk: Wie bereits erwähnt wurde, schützen wir auch eine Alleinerziehende mit drei Kindern. Und ein Stück weit ist es ja gerechtfertigt, wenn man es genauso macht wie bisher.
Rundfunk: Eine nach sozialen Kriterien gestaffelte Kindergartengebühr war auch rechtmäßig. Die Wohnungspauschale erfüllt den Zweck der Familienförderung zwar nicht hundertprozentig, aber doch wenigstens grob.
Man muß sich im übrigen fragen, wie es um die Akzeptanz bestellt wäre, wenn die Rundfunkanstalten innerhalb einer Familie die Daten von allen Volljährigen inklusive Bankverbindungen erfassen und Kontoabbuchungen durchführen würden.
Gericht: Gut, kommen wir jetzt zum Thema Zweitwohnung.
Privat: Ich möchte noch darauf hinweisen, daß zu Zeiten der früheren Rundfunkgebühr eine Abgabe pro Person nicht möglich gewesen wäre, weil die erforderlichen Daten nicht verfügbar waren.
Aktuell gibt es beim Beitragseinzug einen Automatisierungsgrad von 60 %. Mit einer Pauschale pro Kopf müßte dieser Wert nur auf etwa 75 % steigen, um es insgesamt weniger aufwendig werden zu lassen als mit Wohnungsbindung.
Ursprünglich war ein lediglich einmaliger Meldedatenabgleich geplant. Das zeigt, daß man die Probleme offenbar nicht vorhergesehen hat. Zukünftig wird es wohl viele weitere Meldedatenabgleiche geben müssen. In der Übergangsphase von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag mag die Anknüpfung an die Wohnung noch eine Vereinfachung gebracht haben, im laufenden Betrieb dagegen sicher nicht mehr.
Privat: Während es früher nur drei Fernsehprogramme gab, existieren heute weltweit Daten im Überfluß. Ich informiere mich hauptsächlich aus Zeitungen und Zeitschriften, weil diese aus meiner Sicht besser recherchiert sind und interessanter berichten. Der Rundfunkbeitrag hindert mich am Kauf weiterer Zeitungen oder Zeitschriften.
Über den Zwangsbeitrag werden mehrfach redundante Quellen bevorzugt. Das ist wie ein Zwangsbesuch in einem Restaurant, in dem es mir nicht schmeckt. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk verbraucht 20 Millionen Euro am Tag. Euronews kommt mit nur einem Bruchteil davon aus.
Selbst nach Umfragen des SWR hat der Rundfunkbeitrag ein Akzeptanzproblem. Die neue Regelung halten 92 % für ungerecht.
Gericht: Das sagt nichts über die Verfassungsmäßigkeit.
Privat: Der Rundfunkbeitrag verletzt den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fordert eine Abgrenzung von beitragspflichtigen zu nicht beitragspflichtigen Personen. Hier wird aber die Allgemeinheit belastet. Wo sind die nicht beitragspflichtigen Personen? Wo ist der besondere Vorteil für die Gruppe der Nichtnutzer?
Ich empfinde den Rundfunkbeitrag als Belästigung. Es liegt keine Gruppennützigkeit vor. Gerade weil man für 14 Euro ein Radio kaufen kann und dadurch jeder die Möglichkeit hat, alles zu empfangen, gibt es keinen individualisierbaren, besonderen Vorteil mehr. Dieser hat sich in Luft aufgelöst. Schon in einem Urteil zu der bis 2013 geltenden Rundfunkgebühr hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, es gehe nicht um die Abgeltung einer Gegenleistung, sondern um die Finanzierung der Gesamtveranstaltung des Rundfunks.
Wissen: Wir haben es gewissermaßen mit einer doppelten Gleichheitsprüfung zu tun, denn bereits die abgabenrechtliche Einstufung als Steuer oder Beitrag berührt den Gleichheitssatz. Steuern sind nach finanzieller Leistungsfähigkeit zu bemessen, d.h. ein pauschaler Beitrag zur Abgeltung einer Gemeinlast wäre von vornherein nicht gleichheitsgerecht.
Noch eine Bemerkung zum Argument der Entlastung von Familien: Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu Kindergartengebühren ist die Förderung sozialer Zwecke bei Vorzugslasten zwar nicht ausgeschlossen. Sie darf allerdings nicht auf Kosten der nicht begünstigten Zahlungspflichtigen gehen. Genau das ist bei dem auf Kostendeckung ausgelegten Rundfunkbeitrag aber der Fall.
Rundfunk: Die Anknüpfung des Rundfunkbeitrags an die Wohnung ist allein deshalb sachgerecht, weil Internet-Anschlüsse, Antennen etc. typischerweise an Wohnungen gebunden sind.
Privat: Dabei entstehen jedoch weitere Kosten, z.B. wenn ein Vermieter den Kabelanschluß auf alle Mieter umlegt.
Die Hundesteuer wird auch nicht an die Wohnung geknüpft, obwohl Hunde typisch in Wohnungen gehalten werden. Man setzt auch keine Ermittler ein, um hinter Wohnungstüren nachzusehen, sondern vertraut auf ordnungsgemäße Anmeldungen.
Gericht: Aber man geht mal raus mit dem Hund. Da wird man dann ertappt.
Privat: Hundesteuer für die Wohnung, da könnte man ja alles machen.
Außerdem bestand bei der alten Regelung, also der Rundfunkgebühr, laut Bundesverfassungsgericht gerade kein strukturelles Erhebungsdefizit. Überzeugende Argumente der Gegenseite dazu habe ich bisher nicht gehört.
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