[pinguin]

Vorabhinweis:
Die Rechtssache ist Folge einer Vertragsverletzungsklage der Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland, die die Kommission gewonnen hat; das Mitgliedsland, in diesem Fall also die Bundesrepublik Deutschland, hat die volle Verantwortung für die korrekte Umsetzung einer Richtlinie in nationales Recht und daher alle Maßnahmen zur korrekten Umsetzung zu ergreifen, wobei es nicht darauf ankommt, wer national zur Gesetzgebung befugt ist.

Der Schlußantrag zu dieser Rechtssache berührt den Aspekt der Tragweite der Umsetzungspflicht einer Richtlinie.

Urteil des Gerichtshofes vom 28. Februar 1991.
Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik Deutschland.
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Nichtumsetzung einer Richtlinie - Grundwasser.
Rechtssache C-131/88
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX%3A61988CJ0131&qid=1707995268458

Leitsätze

1. Die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht erfordert nicht notwendig eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche, besondere Gesetzesvorschrift; je nach dem Inhalt der Richtlinie kann hierzu ein allgemeiner rechtlicher Kontext genügen, wenn dieser tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie mit hinreichender Klarheit und Genauigkeit gewährleistet, um - soweit die Richtlinie Ansprüche des einzelnen begründen soll - die Begünstigten in die Lage zu versetzen, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und diese gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen.

Eine blosse Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann, kann nicht als rechtswirksame Erfuellung der Verpflichtung betrachtet werden, die den Mitgliedstaaten als Adressaten einer Richtlinie nach Artikel 189 EWG-Vertrag obliegt.

[...]

3. Es steht jedem Mitgliedstaat frei, die Kompetenzen innerstaatlich so zu verteilen, wie er es für zweckmässig hält, und eine Richtlinie mittels Maßnahmen durchzuführen, die von regionalen oder örtlichen Behörden getroffen werden. Diese Kompetenzverteilung entbindet ihn jedoch nicht von der Verpflichtung, sicherzustellen, daß die Richtlinienbestimmungen uneingeschränkt und genau in innerstaatliches Recht umgesetzt werden.

In Belangen der Rundfunkgesetzgebung der Länder hat der Bund also die Pflicht, zu gewährleisten, daß Regeln der Union durch die Länder bestimmungsgemäß umgesetzt, bzw., angewendet werden.

55 Nach Ansicht der Bundesrepublik Deutschland sind die Verpflichtungen nach Artikel 5 unter Berücksichtigung des Artikels 2 Buchstabe b der Richtlinie auszulegen; § 2, § 3 Absatz 1 Nr. 5 und § 34 WHG verböten ohne Unterschied alle direkten und indirekten Ableitungen der Liste I wie der Liste II; die deutschen Rechtsvorschriften seien somit bei den Stoffen der Liste II strenger als die Richtlinie.

56 Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Es stützt sich auf eine Auslegung des Artikels 2 Buchstabe b der Richtlinie, die bereits verworfen worden ist. ***[...]

57 Somit finden sich die Vorschriften des Artikels 5 der Richtlinie in den deutschen Bestimmungen nicht so genau und eindeutig wieder, wie es notwendig ist, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit in vollem Umfang zu genügen.

60 Die Bundesrepublik führt einleitend aus, daß diese Bestimmungen der Richtlinie durch bereits geltende bundes- und landesrechtliche Vorschriften durchgeführt seien, so daß sich der Erlaß einer Sonderregelung erübrige. Jedenfalls gälten auch die Rahmenvorschriften des VwVfG. Zur Durchführung der genannten Vorschriften bestuenden Verwaltungsvorschriften, die ausreichten und nicht veröffentlicht zu werden brauchten, da sie keinen materiellen Charakter hätten. Das Bestehen einer Verwaltungspraxis oder einer richtlinienkonformen Auslegung genüge deshalb den Anforderungen der Richtlinie.

61 Die Verfahrensbestimmungen der Richtlinie enthalten, um den wirksamen Schutz des Grundwassers zu gewährleisten, genaue und detaillierte Vorschriften, die Rechte und Pflichten des einzelnen begründen sollen. Deshalb müssen sich diese Bestimmungen in den deutschen Rechtsvorschriften so genau und eindeutig wiederfinden, wie es notwendig ist, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit in vollem Umfang zu genügen. Im übrigen kann nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes eine blosse Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann, nicht als rechtswirksame Erfuellung der Verpflichtung betrachtet werden, die den Mitgliedstaaten als Adressaten einer Richtlinie nach Artikel 189 EWG-Vertrag obliegt.

Schlussanträge des Generalanwalts Van Gerven vom 25. September 1990.
Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik Deutschland.
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Nichtumsetzung einer Richtlinie - Grundwasser.
Rechtssache C-131/88
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/TXT/?uri=CELEX:61988CC0131

1. [...]

Der Streit zwischen den Parteien betrifft sowohl die grundsätzliche Frage nach der Tragweite der Umsetzungsverpflichtung der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag als auch die konkrete Frage, ob die von der Bundesrepublik angeführten Bestimmungen für die Umsetzung der Vorschriften der Richtlinie ausreichen. Meine Schlussanträge sind gemäß dieser Zweiteilung aufgebaut; zweifellos wird die Antwort auf die erste Frage für die Beurteilung des konkreten Falles von grosser Bedeutung sein.

Tragweite der Umsetzungsverpflichtung

6. Die Parteien sind gründlich uneins über die Tragweite der Verpflichtung nach Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag, eine Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. Sie sind sowohl über die für die Umsetzung zulässigen (und entscheidenden) Maßnahmen als auch über die Kriterien uneins, an denen diese Umsetzungsmaßnahmen gemessen werden müssen. Ich werde versuchen, anhand der Rechtsprechung, die der Gerichtshof in den letzten Jahren entwickelt hat, Klarheit in diesem grundsätzlichen Streit zu schaffen.

7. Der Ausgangspunkt ist stets, daß eine Richtlinie hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist; Artikel 189 überlässt den Mitgliedstaaten die Wahl der Form und der Mittel. Im Einklang damit hat der Gerichtshof festgestellt, daß die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise verlangt, daß ihre Bestimmungen förmlich und wörtlich in einer ausdrücklichen besonderen Gesetzesvorschrift wiedergegeben werden; je nach dem Inhalt der Richtlinie kann ein allgemeiner rechtlicher Rahmen genügen, zumindest wenn er tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie in hinreichend bestimmter und klarer Weise gewährleistet ( 4 ). Bestimmte und klare Umsetzungsvorschriften, so fügt der Gerichtshof allerdings noch hinzu, sind besonders wichtig, soweit die Richtlinie Ansprüche der einzelnen begründen soll; unklare Rechtsvorschriften, durch die die Begünstigten über ihre Rechte (bei Richtlinien zum Schutz der Umwelt wird es nicht selten auch um Pflichten gehen), die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben, und über ihre Möglichkeiten, sich vor den nationalen Gerichten auf das Gemeinschaftsrecht zu berufen, im ungewissen gelassen werden, genügen der Verpflichtung nach Artikel 189 EWG-Vertrag nicht  ( 5 ).

8. Ausserdem hat die Kommission im Zusammenhang mit den vom Gerichtshof im vorliegenden Fall anzuwendenden Prüfungskriterien darauf hingewiesen, daß diese Kriterien ganz besonders strikt und streng sein müssten. Nach ihrer Meinung gewinnt, wenn die Durchsetzung des durch eine Richtlinie geschützten Interesses (namentlich der Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung) nicht durch dazu wirtschaftlich motivierte Personen sichergestellt werden kann und keine einfachen Mittel vorhanden sind, um die Einhaltung der Vorschriften der Richtlinie zu überwachen, das Erfordernis der Bestimmtheit und Klarheit bei der Umsetzung noch an Bedeutung ( 6 ). Die Bundesregierung widerspricht dem: Nach ihrer Meinung kommt es nur darauf an, daß die vollständige Anwendung der Richtlinie durch die innerstaatlichen Rechtsvorschriften und Verwaltungspraktiken tatsächlich gewährleistet sei; eine wortgetreue Übernahme der Richtlinienvorschriften, die die Kommission zu verlangen scheine, sei eine übertriebene Forderung.

Ich stimme der Bundesregierung hierbei insoweit zu, als die Verwirklichung des Ziels der Richtlinie, mit der der Gerichtshof nun befasst ist, nicht unbedingt eine wortgetreue Übernahme aller in ihr enthaltenen Vorschriften voraussetzt - dies wird im übrigen auch von der Kommission nicht behauptet. Verlangt wird allerdings, daß der in einem Mitgliedstaat bestehende "allgemeine rechtliche Rahmen" die Durchführung der Richtlinien in der Weise gewährleistet, daß weder tatsächlich noch theoretisch die Gefahr einer nicht ordnungsgemässen Durchführung der in den betreffenden Richtlinien vorgesehenen Regelung besteht ( 7 ). Die Bundesregierung meint, daß, was die Geltung der Richtlinie in der Bundesrepublik betreffe, eine solche Gefahr nicht gegeben sei. Die bereits bestehenden Vorschriften des innerstaatlichen Rechts führten in Verbindung mit der "richtlinienkonformen" Anwendung und Auslegung dieser Vorschriften durch die zuständigen Stellen in der Praxis dazu, daß keine Erteilung von Genehmigungen für nach der Richtlinie verbotene Ableitungen zu befürchten sei.

Das gleiche Argument wurde vom Gerichtshof bereits mehrmals zurückgewiesen: Richtlinien, die wie die hier vorliegende sehr genaue und ins einzelne gehende Bestimmungen enthalten, können nicht durch das Zusammenspiel bereits bestehender, ungenauer Bestimmungen einerseits und einer (selbst unwiderruflichen) Verwaltungspraxis andererseits umgesetzt werden ( 8 ). Die Bundesregierung geht praktisch davon aus, daß genaue und ins einzelne gehende Bestimmungen einer Richtlinie auch durch eine Verwaltungspraxis umgesetzt werden könnten, die unzureichend bekannt sei; diesen Standpunkt hat der Gerichtshof stets abgelehnt ( 9 ). Ausserdem hat der Gerichtshof mit Nachdruck darauf hingewiesen, daß weder das angebliche Nichtvorhandensein einer gegen die Richtlinie verstossenden Praxis noch die angebliche Übereinstimmung einer Verwaltungspraxis mit den in einer Richtlinie aufgestellten Erfordernissen einen Mitgliedstaat von der Verpflichtung befreien kann, die Richtlinie vollständig umzusetzen ( 10 ). Letzteres gilt insbesondere, wenn eine Richtlinie ein Verbot enthält: Ein solches Verbot muß ausdrücklich in einer nationalen Rechtsvorschrift niedergelegt sein (11). Die Kommission hat zu Recht die Bedeutung dieses letzten Punktes unterstrichen: Die tatsächliche und vollständige Anwendung einer Verbotsbestimmung ist nur gewährleistet, wenn die staatlichen Stellen, die mit der Durchführung der Richtlinie betraut sind und über einen Antrag auf Genehmigung einer Ableitung zu entscheiden haben, sich auf ein ausdrückliches Verbot des innerstaatlichen Rechts berufen können.

Die Verfahrensvorschriften der Richtlinie

34. Bevor ich Artikel für Artikel untersuche, ob und wie die Verfahrensvorschriften der Richtlinie in das deutsche Recht umgesetzt worden sind, möchte ich zunächst auf ein allgemeineres Argument der Bundesregierung eingehen. Sie hat nämlich vorgetragen, daß die Verfahrensvorschriften der Richtlinie nicht in Sonderregelungen des nationalen Rechts übernommen zu werden brauchten; allgemeinere bundes- und landesrechtliche Verwaltungsverfahrensvorschriften führten nämlich bereits in der Praxis zu dem von der Richtlinie angestrebten Ergebnis.

Dieses Argument ist aus einem bereits mehrmals genannten Grund hinfällig: Das Erfordernis einer genauen und klaren Umsetzung verlangt die ausdrückliche Übernahme der detaillierten Bestimmungen der Richtlinie in nationales Recht. Ich möchte daran erinnern, daß es hier nicht um ein rein formales Erfordernis geht: Eine unzulängliche Umsetzung hat auch inhaltliche Folgen, wie ich oben bezueglich des Erfordernisses einer vor der Erteilung einer Genehmigung durchzuführenden Prüfung dargelegt habe. Dieser Gedanke lässt sich verallgemeinern: Wenn, wie die Bundesregierung ausführt, die meisten dieser Verfahrensvorschriften von den Ländern angewandt werden müssen, dann müssen die zuständigen Behörden der Länder über den Inhalt dieser Vorschriften umfassend unterrichtet werden. So bestimmt Artikel 8 der Richtlinie z. B., daß die zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten eine Genehmigung aufgrund der Artikel 4 und 5 der Richtlinie nur erteilen dürfen, nachdem sie festgestellt haben, daß die Überwachung des Grundwassers und insbesondere seiner Qualität gewährleistet ist. Dieselbe Überlegung gilt auch für den einzelnen, dessen Rechtsposition durch die Vorschriften der Richtlinie beeinflusst wird. Es kann z. B. für den, der eine Ableitung durchführen (oder verhindern) will, von grosser Bedeutung sein, zu wissen, worauf sich die vorherige Prüfung genau bezieht und welche Bedingungen und Beschränkungen in einer eventuellen Genehmigung aufgestellt werden. Unter diesem Blickwinkel hat der Gerichtshof in einem unlängst ergangenen Urteil im Zusammenhang mit einer Verfahrensvorschrift der Richtlinie entschieden, daß die in Artikel 6 der Richtlinie für die Erteilung einer Genehmigung aufgestellte Bedingung im nationalen Recht ausdrücklich niedergelegt sein muß (25).

Ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht lässt sich auch nicht mit dem Argument verneinen, daß verschiedene Aspekte der Verfahrensvorschriften nicht zur Zuständigkeit des Bundes, sondern zu der der Länder gehören. Einem Mitgliedstaat steht es nämlich frei, seine Kompetenzen innerstaatlich nach eigenem Gutdünken zu verteilen und das Gemeinschaftsrecht mittels Maßnahmen durchzuführen, die von regionalen oder örtlichen Behörden getroffen werden. Diese Kompetenzverteilung entbindet ihn jedoch nicht von der Verpflichtung, sicherzustellen, daß die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts genau in innerstaatliches Recht umgesetzt werden ( 26 ).

[...]

***
Insoweit sich die Länder in ihrer Gesetzgebung auf alte Unionsbestimmungen stützen, könnte dieses bereits unionsrechtswidrig sein, da es nicht hinreichend erkennen läßt, ob sich der Gesetzgeber mit den neuen Bestimmungen überhaupt auseinandergesetzt hat.

Querverweise:
EuGH C-634/21 - DSGVO - Automat. Daten-Verarbeitung ist verboten, wenn bindend
https://gez-boykott.de/Forum/index.php?topic=37605.0

EuGH C-319/20 - Mit der DSGVO unvereinbare Rechtsvorschriften sind unzulässig
https://gez-boykott.de/Forum/index.php?topic=36783.0

EuGH C-439/19 - DSGVO - Datenübertragung an Wirtschaftsteilnehmer unzulässig
https://gez-boykott.de/Forum/index.php?topic=35594.0

EuGH C-401/19 - Mittel zum Vertrieb der Information durch Grundrecht geschützt
https://gez-boykott.de/Forum/index.php?topic=36779.0

EuGH C-234/17 - Mit Unionsgrundrechten unvereinbare Maßnahmen sind unzulässig
https://gez-boykott.de/Forum/index.php?topic=35193.0

EuGH C-347/14 - Für alle Medienunternehmen gilt das gleiche Recht
https://gez-boykott.de/Forum/index.php?topic=35753.0

EuGH C-206/06 - Zwangsabgabe ->Keine Verbr.-pflicht z. Übn. marktunübl. Kosten
https://gez-boykott.de/Forum/index.php?topic=35292.0

EuGH C-260/89 - Rundfunk - Keine Maßnahme rechtens, die Art 10 EMRK mißachtet
https://gez-boykott.de/Forum/index.php?topic=35024.0

EuGH 168/85 - Korrektur d. Vertragsverl. nicht via Verwaltungsverf. zulässig
Urteil vom vom 15. Oktober 1986
https://gez-boykott.de/Forum/index.php?topic=37777.0

EuGH 96/81 - Vertragverletzungsverf. wg. fehl. Rück-Info an EU-Kommission
Urteil vom 25. Mai 1982
https://gez-boykott.de/Forum/index.php?topic=37781.0